全国人民代表大会常务委员会：

广东省人民代表大会常务委员会于2012年11月29日制定了《广东省劳动保障监察条例》(下称“条例”)，并将于2013年5月1日正式施行。该《条例》第五十一条第一款规定：“用人单位的规章制度规定了罚款内容，或者其扣减工资的规定没有法律、法规依据的，由人力资源社会保障行政部门责令改正，给予警告。”;该条第二款规定：“用人单位对劳动者实施罚款或者没有法律、法规依据扣减劳动者工资的，由人力资源社会保障行政部门责令限期改正;逾期未改正的，按照被罚款或者扣减工资的人数每人二千元以上五千元以下的标准处以罚款。”(上述条款以下均称“问题条款”)

笔者认为：企业有权根据法律和行政法规的规定，自主从事经营管理活动;地方性法规超越法律和行政法规的规定，对企业的经营管理活动进行的规制，虽出于保障劳动者权益的良好初衷，却侵犯了企业的用工管理权，违反了《立法法》的相关规定而构成无效。

根据《立法法》第九十条第二款规定，笔者以中华人民共和国公民的身份，特向贵委员会提出书面建议，请贵委员会对问题条款进行合法性审查，以维护法制的统一和广东企业的合法权益。理由如下：

一、企业自主从事经营管理活动的法律依据

现行有效的涉及公司企业管理方面的法律包括：《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等。

《全民所有制工业企业法》第三十一条规定：企业有权依照法律和国务院规定录用、辞退职工;该法第五十八条规定：任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营管理自主权;

《城镇集体所有制企业条例》第二十一条第(十)项规定：(集体企业在国家法律、法规的规定范围内享有下列权利)：奖惩职工。

《公司法》第五条规定：公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规……公司的合法权益受法律保护，不受侵犯。

《合伙企业法》第七条规定：合伙企业及其合伙人必须遵守法律、行政法规……。该法第八条规定：合伙企业及其合伙人的合法财产及其他权益受法律保护。

《个人独资企业法》第四条规定：个人独资企业从事经营活动必须遵守法律、行政法规……。该法第五条规定：国家依法保护个人独资企业的财产和其他合法权益。

二、企业经营管理自主权(含用工管理权)的法律边界

上述法律均规定，企业从事经营活动，必须遵守法律和行政法规的规定。也就是说，凡法律和行政法规未明确禁止的事项，企业均可自主为之，即企业在法律和行政法规规定范围内享有经营管理自主权。

企业的经营活动，不仅包括采购、生产和销售等活动，而且还包括为有效完成前述活动所必需的各项管理活动，用工管理行为属于企业管理行为之一，自然属于企业的经营活动。

结合前述法律规定分析可知，企业的用工管理活动，只要不违反法律和行政法规的规定，企业均可自主为之而不受干涉。即企业用工管理权的法律边界是法律和行政法规。

三、相关法律和行政法规并未限制或禁止问题条款所涉的用工管理行为

如前所述，企业为了进行正常生产经营活动，依法享有用工管理权;而劳动者为了维护其劳动权益不被雇主任意侵害，依法享有劳动保障权。

由于企业的用工管理权与劳动者的劳动保障权直接发生冲突，因此，必须全面考察前述企业管理方面的法律和行政法规，特别是关于劳动保障方面的法律和行政法规，才能明确企业的用工管理行为是否正当合法。

关于企业管理方面的法律和行政法规

经考察前述关于企业管理方面的法律和行政法规，均无任何限制或禁止企业用工管理权的相关规定。

关于保障劳动者合法权益的法律和行政法规

现行关于保障劳动者合法权益的法律和行政法规主要包括《劳动法》、《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》等规范性文件，其中关于规范企业用工管理行为的规定主要有：

1、《劳动法》和《劳动合同法》规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务;

2、《劳动合同法》规定，用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当履行相应的程序，如应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。

综合考察《劳动法》和《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》等劳动保障方面的法律和行政法规，这些法律和行政法规均未限制或禁止问题条款所涉的用工管理行为;进一步考察《劳动法》和《劳动合同法》关于企业制定规章制度方面的规定，上述法律和行政法规只是规定了企业在通过规章制度行使相关用工管理权时应当遵守《劳动合同法》设置的程序性规定，而未限制或禁止相关用工管理行为。

综上，相关法律和行政法规并未限制或禁止问题条款所涉的用工管理行为，企业的相应用工管理权依法受法律保护，不容侵犯。

四、地方性法规无权限制或禁止企业的用工管理行为

《立法法》第六十三条规定，地方可根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。该法第六十四条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

那么，关于劳动保护和用工管理方面的事项是否属于地方性法规可以规范的事项呢?

(一)关于劳动保护和企业管理方面的法律、行政法规，均未限制或禁止企业对员工采取问题条款所涉的劳动管理行为，也无类似的授权地方立法的条款。因此，关于限制或禁止企业相关用工管理权的地方性法规超出了“为执行法律、行政法规的规定”的范围。

(二)关于劳动保障和用工管理方面的事项，属于整个社会领域劳资双方之间最根本、最重要的事项，不属于地方性事务，不需要也根本不可能由地方性法规予以规范。

综上，地方性法规关于限制或禁止企业用工管理权的规定，超出地方国家机关的职权范围，属于越权立法。

五、问题条款同宪法、法律和行政法规相冲突

上述关于企业管理方面的法律和行政法规均明确规定，企业在遵守法律和行政法规的前提下，其合法权益受法律保护，不受侵犯。而问题条款将企业的合法用工管理行为规定为违法行为，侵犯了企业根据法律和行政法规所依法享有的合法权益，与法律的明确规定相冲突。

根据《立法法》的相关规定，问题条款因与法律相冲突而无效。

综上，作为地方性法规的问题条款，其制定不仅不符合《立法法》关于地方性法规的立法权限而构成越权立法，而且其内容明显违反《公司法》及相关企业法关于保护企业合法经营权益的规定，依法应当被确认无效。

诚然，地方国家机关试图通过地方性法规的方式，以限制企业用工管理权的途径来保护劳动者的劳动权利，其目的虽好，但于法不合。更为可行的方法是：在劳动者权益和企业经营自主权之间寻找平衡，切实完善工会职能，以监督企业制定规章制度的民主性、合理性和合法性。如此，则既能有效保障劳动者的合法权益，也兼顾维护企业的自主经营权，实现双赢局面。

顺颂

商祺!

公民：郑绪华

2013年3月18日

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