海南省海口市中级人民法院

行政判决书

(2000)海中法行终字第19号

上诉人(原审被告)海南省国土海洋环境资源厅，地址海口市海府路省政府办公大楼内。 

法定代表人陈东威，系该厅厅长。 

委托代理人王保汉，系该厅干部。 

委托代理人陈孝义，海口市国土海洋资源局科员。 

被上诉人(原审原告)海南省百货公司，地址海口市新华区得胜沙路46号。 

法定代表人郑厚，系该公司总经理。 

委托代理人田野，协合律师事务所律师。 

上诉人海南省国土海洋环境资源厅因土地行政管理处理纠纷一案，不服海口市振东区人民法院二οοο年五月十九日作出的(2000)振行初字第2号行政判决，于二οοο年七月十四日向本院提起上诉，本院于二οοο年七月十八日受理后，依法组成合议庭。于二οοο年八月十一日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王保汉、陈孝义，被上诉人的委托代理人田野到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 

原判认定：1978年10月24日，广东省海口市基本建设局以基建城(1978)135号《关于征地批复》一文，批准海南省百货公司(即省百货公司)在义龙大队盐灶生产队木材公司南面鱼塘征用5亩6分土地建办公宿舍楼，79年12月10日又以基建城字(1979)152号文再次批准百货公司在自建宿舍区后边鱼塘征地2．8亩。两次批准征地共8．4亩，并绘制了红线图，确定了四至界限。1988年海南省扶贫经济贸易开发公司(下称贫贸公司)向原市国土局申请土地建办公宿舍楼，原市国土规划局于90年6月25日以市国规(1990)324号文件批准同意从省百货公司在八灶村多占的土地中安排1．6亩给贫贸公司，贫贸公司按批准手续领取了用地红线图，并准备施工，省百货公司以原市国土局批准给贫贸公司的用地与自己用地范围为重叠为由向市土地局提出异议，同时要求补征多圈土地555平方米。海口市国土局以市土字(1992)1142号文作出处理意见，承认市国规(1990)324号文批准出让给贫贸公司的1．6亩土地是在百货公司78年和79年征用的8．4亩土地范围内，并经实地重新丈量，省百货公司现状用地面积比批准用地面积多出555平方米土地仍划出给贫贸公司使用，位置在百货公司用地西南角，省五金宿舍东边。省百货公司认为，填土平整鱼塘后所筑围墙与红线图用地不一致造成多圈土地并非故意且属边角地，应当允许我司补办征地手续，重新划给贫贸公司的土地仍在征地红线图范围内不能接受。市土地管理局又以市土字(1995)0472号文作出处理决定，内容为：90年发给贫贸公司的用地红线图因与省百货公司用地发生重叠，该图作废，省百货公司退还多占的555平方米土地，重新明确具体界址。省百货公司向原省国土局申请复议，省国土局于1996年4月8日以琼建复(1996)1号行政复议决定书认为：市土地局适用法律不当，撤销市土字(1995)0472号处理决定，责成市土地局重新作出处理决定。1996年9月9日，市土地局作出市土监(1996)0078号《关于海南省百货公司与海南省贫困地区农业贸易实业公司用地重叠问题》的处理决定，对省百货公司使用的5600平方米；省百货公司退回超越批准数量多占的555m2；收回红线图，重新调整坐标和用地范围。省百货公司向被告申请复议，被告于二οοο年一月二十七日作出琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书，其内容为：维持市土地部门处理决定第一项，即维护百货公司批准用地5600平方米，省百货公司退出多占的555平方米，撤销收回红线图重新调整坐标和用地范围的决定，维持第三项决定：省百货公司退回红线图，用地科重新核发的决定。原告坚持多占用的555平方米属边角地，理应由其补办征地手续后使用，被告则累次从省百货公司用地红线图内划出土地归他人使用，引起讼争。原判认为，广东省海口市基本建设局于1978年和1979年两次批准海南省百货公司建办公宿舍楼，征用土地共8．4亩，并在批文中明确规定须按该局地形图红线范围使用土地，不得擅自超越界限和改变使用性质。海口市基本建设局设计室1978年为上述土地分别制作了两张地形图，并加盖了海口市基本建设局城建管理专用章，第一张为第一次批准征地5．6亩地形图，第二张为两次征地8．4亩的地形图。从批准省百货公司征地地形图形状看，边缘整齐，没凹凸情形，特别是第二次所征的2．8亩地，其形状为一斜梯形，且省、市两级土地管理部门在请示被告、多次处理决定、复议决定中均已承认原海口市国土局由于工作失误，造成批准给省贫贸公司的用地红线图所确定的用地与省百货公司用地重叠，并已决定收回省贫贸公司的用地红线图，由于历史原因造成省百货公司实际占用地比批准用地多出555平方米，原、被告双方对此均无异议，故海口市国土海洋资源局(1999)0198号处理决定第一项“你司经批准使用的555平方米土地由你司退出并无不当应予维持。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定：国有土地使用权是由县级以上人民政府确认的，人民法院无权确认，故原告诉请本院判令555平方米土地归其使用于法无据，不予支持。但被告作为负责国有土地管理和监督的行政主管部门，却始终没有明确确定百货公司超越批准数量多占土地的位置，在未查清应退出土地位置之前即以处理决定的方式强制从该公司用地红线图内划出土地给他人使用的做法是欠妥的，如确需从百货公司用地范围内进行调整，则应进行易地协调。《中华人民共和国土地管理法》第13条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。土地管理部门根据政府批准用地文件制作的红线图不应随意变更。故被告海口市国土海洋资源局(1999)0198号第三项退回用地红线图重新核发应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第一款、第二款第二项之规定，判决如下：(一)维持海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书第一项处理决定，即海南省百货公司经批准使用的5600平方米土地使用权依法予以保护的决定；(二)超越批准数量多占用的555平方米土地按海口市基本建设局设计室1978年绘制的红线图所确认的位置由百货公司退出；(三)撤销海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书第二项决定，即省百货公司退回红线图，用地科重新核发的决定。案件受理费100元由被告负担。 

上诉人海南省国土海洋环境资源厅上述请求：(一)撤销海口市振东区人民法院(2000)振行初字第2号行政判决书中第二、三项判决，维持上诉人海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书。(二)一、二审受理费由被上诉人承担。事实与理由：(1)海口市振东区人民法院(2000)振行初字第2号行政判决书中第二项判决“超越批准数量多占用的555平方米土地按海口市基本建设局设计室1978年绘制的红线图所确认的位置由省百货公司退出”是错误的。理由是：被上诉人多占用的555平方米土地如何退还必须由具有土地行政管理职权的部门依法作出，一审法院直接作出第二项具有行政管理内容的判决是超越职权的，是错误的。(2)海口市振东区人民法院(2000)振行初字第2号行政判决书第二、三项判决所依据事由及适用法律错误。理由是：海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议书认定事实清楚，适用法律正确。上诉人是在认定被上诉人超越批准面积5600平方米多占用555平方米的事实和其实际用地面积和原红线图批准面积不相符之事实的基础上，根据《行政复议法》第28条第一款作出维持海口市国土海洋资源局的(1999)0198号处理决定书第一项“你司凭批准使用的5600平方米土地使用权予以维护，超越批准多占用的555平方米土地由你司退出”和第三项“你司所持有的红线图限于接到决定书之日起15日内退回我局土地利用科重新核发”处理决定的。同时由于国有土地使用权应由县级以上人民政府确认，海口市国土海洋资源局的(1999)0198号处理决定书第二项“为合理开发利用土地，根据目前用地实际，决定收回你司所持有的用地红线图，按照批准用地数量重新调整明确你司的用地范围”的处理决定，属超越职权所作的决定，故上诉人根据《行政复议书》第二十八条第三款第四项撤销该处理决定。为此上诉人琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书认定事实是清楚的，适用法律也是正确的。一审法院适用《行政诉讼法》第54条第2款第2项的规定作出判决，是没有事实根据的。为此请二审法院依法撤销一审判决，维持上诉人依法作出的行政复议决定。 共3页: 被上诉人海南省百货公司答辩称：(一)请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持海口市振东区人民法院(2000)振行初字第2号行政判决内容；(二)本案一、二审诉讼费由上诉人承担。事实与理由：(1)上诉人以原审判决书第二项属超越职权为由提请二审法院予以改变，其理由不能成立。上诉人在没有查清退出土地位置之前即以处理决定的方式强制从答辩人用地红线图内划出土地给他人使用的做法，明显违法。因此，一审判决判令被上诉人在“超越批准数量多占用的555平方米土地按海口市基本建设局设计室1978年绘制的红线图所确认的位置由百货公司退出”的判决是合理合法的。事实上，答辩人多占的555平方米土地，是历史原因而形成，根据国家土地管理局1989年7月5日“关于确定土地权属问题的若干意见第30条”及海南省人民政府(1995)50号文等有关规定，该多占部分亦应给被上诉人确权，但上诉人却以“收回答辩人所持红线图，重新核发”的错误决定。(2)上诉人上诉称：“原审判决书第二、三项判决所依据事由及适用法律错误”的上诉请求亦不能成立，请求二审人民法院予以驳回。造成答辩人与他人土地使用重叠，其过错在于上诉人工作人员行政失误行为所致，上诉人以要求“百货公司退回红线图，重新核发”的简单行政行为予以处置，明显错误。同时，答辩人对多占用土地面积问题，早于1989年9月已书面向土地管理部门提出确权，但上诉人于1990年又批准给他人使用，造成土地使用权的重叠。综上，答辩人认为，一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 

经审理查明：1987年10月24日，广东省海口市基本建设局以基建城(1978)135号《关于征地批复》一文，批准海南百货公司(即海南省百货公司)在义龙大队盐灶生产队木材公司南面鱼塘征用5亩6分土地建办公宿舍楼，79年12月10日又以基建城字(1979)152号文再次批准百货公司在自建宿舍区后边鱼塘征地2．8亩。两次批准征地共8．4亩，并绘制了红线图，确定了四至界限，但没标明坐标。1988年海南省扶贫经济贸易开发公司(下称贫贸公司)向原市国土局申请土地建办公宿舍楼，原市国土规划局经报市政府批准于90年6月25日以市国规(1990)324号文件批准同意从省百货公司在八灶村多占的土地中安排1．6亩给贫贸公司，贫贸公司按批准手续领取了用地红线图，并准备施工，省百货公司以原市国土局批准贫贸公司的用地与自己用地范围重叠为由向市国土局提出异议，同时要求补征多圈土地555平方米。海口市国土局以市土字(1992)1142号文作出处理意见，经实地重新丈量，省百货公司现状用地面积比批准用地面积多出555平方米，因此在省百货公司用地西南角，省五金公司宿舍东边划出给省贫贸公司使用。省百货公司认为，填土平整鱼塘后所筑围墙与红线图用地不一致造成多圈土地并非故意且属边角地，应当允许我司补办征地手续，重新划给贫贸公司的用地仍在征地红线图范围内不能接受。市土地管理局又以市土字(1995)0472号文作出处理决定，内容为90年发给贫贸公司的用地红线图因与省百货公司用地发生重叠，该图作废。省百货公司退还多占的555平方米土地，重新明确具体界址。省百货公司向原省国土局申请复议，省土地局于1996年4月8日以琼建复(1996)1号行政复议决定书认为：市土地局适用法律不当，撤销市土字(1995)0472号处理决定，责成市土地局重新作出处理决定。1996年9月9日，市土地局作出市土监(1996)1号《关于海南省百货公司与海南省贫困地区农业贸易实业公司用地重叠问题》的处理决定，对省百货公司使用5600平方米土地和省贫贸公司使用的555平方米土地范围在原地予以重新调整与明确，具体界址和坐标见附图(该图上未盖公章)。百货公司再次申请复议，省土地局作出琼建复(1997)1号行政复议决定书，认为市土监(1996)0078号处理决定书未正确执行本机关的(1996)1号复议决定，撤销海口市土地管理局市土监(1996)0078号处理决定。1999年6月29日，海口市国土海洋资源局作出土海用字(1999)0198号《关于收回省百货公司用地红线图，重新调整用地范围的决定》，内容为维护省百货公司批准用地5600平方米；省百货公司退回超越批准数量多占的555平方米；收回红线图，重新调整坐标和用地范围。省百货公司向上诉人申请复议，上诉人于二000年一月二十七日作出琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书，其内容为：维持市土地部门处理决定第一项，即维护省百货公司批准用地5600平方米，省百货公司退出多占的555平方米，撤销收回红线图，重新调整坐标和用地范围的决定，维持第三项决定；省百货公司退回红线图，用地科重新核发的决定。被上诉人坚持多占的土地555平方米属边角地，理应由其补办征地手续后使用，上诉人则坚持按政府的批准从省百货公司的围墙内划出555平方米土地归他人使用，引起讼争，经一审法院作出判决，海南省国土厅不服提起上诉。 

本院所确认的上述事实，有1978年、1979年征地批文，征地红线图，市国规(1990)324号处理决定，市土字(1992)1142号处理意见，省百货公司的报告，市土字(1995)0472号处理决定，琼土海环资法字(2000)3号复议决定书，以及当事人陈述笔录等在案为凭，这些材料已经开庭质证和本院审查，可以采信。 

本院认为，原广东省海口市基本建设局于1978年和1979年两次批准海南省百货公司建办公宿舍楼征用土地共8．4亩，并在批文中明确规定须按该局地形图红线范围使用土地，不得擅自超越界限和改变使用性质。海口市基本建设局设计室1978年为上述土地分别制作了两张地形图，并加盖了海口市基本建设局城建管理专用章，第一张为第一次批准征地5．6亩地形图，第二张为两次征地8．4亩的地形图，两张地形图上均没有标明坐标。由于省百货公司填鱼塘修建围墙过程中不按红线图界址建造等原因，造成省百货公司实际占地比批准用地多。经市国土局实地丈量，省百货公司实际占地比批准用地多出555平方米，上诉人和被上诉人双方均无异议，故海口市国土海洋资源局(1999)0198号处理决定第一项“你司经批准使用的5600平方米土地使用权依法予以维护，超越批准数量多占用的555平方米土地由你公司退出并无不当。应予维持。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定：国有土地使用权是由县级以上人民政府确认的，故被上诉人请求判令555平方米土地归其使用于法无据，一审不予支持是正确的。上诉人维持海口市国土海洋资源局市土海用字(1999)0198号处理决定书第三项，即“你司所持的红线图限于接到本决定之日起15日内退回我局土地利用科重新核发的决定并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，超越批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。对非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。本案省百货公司多占用555平方米土地属实，且至今尚未核发给土地使用证，应视为该土地登记尚未结束。土地行政主管部门发现省百货公司批准面积与实际使用面积不符时，依职权收回红线图重新核发并无不当。被上诉人坚持其多占的555平方米属边角地，证据不足，不予支持。一审撤销海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书第二项决定，即省百货公司退回红线图，用地科重新核发的决定是错误的。海口市国土海洋资源局的(1990)0198号处理决定书第二项“为合理开发利用土地，根据目前用地实际，决定收回你司所持有的红线图，按照批准的用地数量重新调整明确你司的用地范围”的处理决定，上诉人以其超越职权为由撤销该项决定的理由不充分，属适用法律不当，应予撤销。 共3页: 依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项和第五十四条第(二)项之规定，判决如下： 

一、维持海口市振东区人民法院(2000)振行初字第2号行政判决书第一项。即“维持海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书第一项处理决定，即海南省百货公司经批准使用的5600平方米土地使用权依法予以保护的决定”； 

二、撤销海口市振东区人民法院(2000)振行初字第2号行政判决书第二、三项。即“超越批准数量多占用的555平方米土地按海口市基本建设局设计室1978年绘制的红线图所确认的位置由百货公司退出”；撤销海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书第二项决定，即百货公司退回红线图，用地科重新核发的决定。 

三、维持海南省国土海洋环境资源厅琼土环资法字(2000)3号行政复议决定书中的第一、二、四项。即“维持海口市国土海洋资源局市土海用字(1999)0198号行政处理决定中第一项‘你司经批准使用的5600平方米土地使用权依法予以维护，超越批准数量多占用的555平方米土地由你司退出’的决定”；“维持海口市国土海洋资源局市土海用字(1999)0198号行政处理决定中第三项‘你司所持的用地红线图限于接到本决定之日起15日内退回我局土地利用科重新核发’的决定”；“对于退回的土地使用安排，要符合合理利用土地的基本原则”。 

四、撤销海南省国土海洋环境资源厅琼土海环资法字(2000)3号行政复议决定书中的第三项，即“撤销海口市国土海洋资源局市土海用字(1999)0198号行政处理决定中第二项‘为合理开发利用土地，根据目前用地实际，决定收回你司所持的用地红线图，按照批准的用地数量重新调整和明确你司的用地范围’的决定”。 

一、二审诉讼费各100元均由被上诉人海南省百货公司负担。 

本判决为终审判决。 

审　判　长

陈会逢

审　判　员

吴奇新

审　判　员

李冬云

二○○○年八月二十一日

书　记　员

戴恩海

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