关键词: 保险公司 管制性破产程序 司法破产程序

内容提要: 我国现有立法中对保险公司的“管制性破产”程序与司法破产程序的衔接方面的规定尚存在不明确、不合理的问题。为了提高效率、促进公平，在控制保险公司经营的“管制性破产”程序中已经申报的债权应当由管理人予以登记确认并公示，有关争议应当通过债权确认之诉解决；在监管机构指定行政清理组时，同时指定托管组和清算组，则既可以分工协作快速地处理相关问题，又可以把清算组指定为管理人。在控制保险公司资产的“管制性破产”程序中，其清算组如果被指定为管理人，则应当包含编入管理人名册中的中介组织和监管机构委派的人，以避免利益冲突问题；在解决有关保险保障基金的代位债权争议问题上，应当设定监管机构的争议解决渠道，同时设定司法程序中的解决渠道。

一、问题的提出

按照我国现行立法，主管保险公司破产是司法职能，即保险公司的破产程序是法院管辖下的司法程序制度。但是，这种司法破产程序制度在以下两个方面不能满足保险公司破产的特殊需要：（1）由于保险公司的破产可能对公众产生广泛影响，而且其破产的风险损失可能会转嫁给政府（在保险保障基金这种非政府性行业风险救助基金不足以救助保单持有人、保单受让公司时，政府为了防止出现系统性风险而必须予以救助），所以为了公共利益，在保险公司破产之前往往需要监管机构早期介入；（2）由于保险公司破产更容易受到内部人员滥用职权或者欺诈的影响，所以在保险公司出现危机时需要迅速作出决断。正是因为适用普通破产法而向法院申请破产清算或者申请重整往往使得这种普通破产程序难以满足集中、迅速处理保险公司债务危机的现实需要，所以在保险公司出现重大经营风险时，保险监管机构（以下简称监管机构）一般优先选择“风险处置程序”，即在保险公司存在重大风险问题时，对该保险公司采取各种行政措施化解其风险，帮助其恢复营业能力或者及早进行关闭清算。在保险公司的风险处置程序中，一般还会采取延期偿付（moratorium）或者停止支付（suspension of payment）的破产保护措施。根据新破产法第134条的规定，国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。这就是监管机构采取的管制性破产措施，它具有破产保护的功能，即中止诉讼和中止支付，必要时还可以包括中止财产保全措施。这种诉讼或者执行中止的措施不仅是司法破产前措施（pre-bankruptcy measure），而且是一种典型的破产保护措施，正是在这个意义上，可以把监管机构采取的接管等风险处置措施称为“管制性破产”措施，其程序为“管制性破产”程序。“管制性破产”制度不仅可以维持金融机构的财务现状、保护债务人的利益，给金融机构留下“喘息时间”，以寻求解决之道，而且也能够避免保险公司资产流失，保护债权人的利益，保证债权人能够得到平等对待、公平清偿，并解决一些特殊问题，如对人寿保险合同的转让或接收，动用保险保障基金向投保人、被保险人或者受益人提供救济，向依法接受其人寿保险合同的保险公司提供救济等。

根据新《保险法》的规定，对保险公司的管制性破产程序主要有整顿、接管和撤销。从理论上说，上述程序可以分为两种类型：一是控制保险公司的经营；二是控制保险公司的资产。

控制保险公司的经营是指，保险公司的部分或者全部经营活动处于保险监管机构的控制之下。具体而言，包括整顿和接管。整顿是指保险公司的某些经营活动处于监管机构派出的整顿组的监督之下，整顿组有权监督被整顿保险公司的日常业务。尽管被整顿保险公司的负责人及有关管理人员应当在整顿组的监督下行使职权，但是整顿组没有直接的管理权，保险公司的经营控制权由保险公司管理层和股东享有。此外，在特定情形下，监管机构可以责令被整顿公司停止部分原有业务、停止接受新业务，调整资金运用。接管是指接管组根据监管机构的决定，全面控制保险公司并代行股东会、董事会及经理层的职权，经营管理保险公司。自接管之日起，接管组负责人代行保险公司法定代表人职责，但是保险公司的债权债务关系不因被接管而变化。在实际操作中，接管期一般为6-12个月，自监管机构决定接管之日起计算。接管期内，监管机构应组织相关各方通过内部整合和外部救助等方式对被接管保险公司进行重组，使其恢复正常经营，以避免被撤销或破产。接管组应在接管期限内完成工作，遇有特殊情况需要延期的，经监管机构批准可以延期，但最长不得超过2年。被整顿、被接管的保险公司有新破产法第2条规定情形的，监管机构可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。在此种情形下，将会出现“管制性破产”程序向司法破产程序过渡衔接的问题。

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