曾庆洪曾庆洪——西南大学助理研究员。

「内容提要」失地农民是在我国城市化和工业化的推进过程中出现的一个特殊弱势群体，权利异常贫困，同时与其他社会主体有明显的利益差距，需要政府有一种制度安排能实现利益反哺和权利救济的双重目的。本文试图在原则确立、主体划分、框架搭建和政策促进等方面予以论述，进而从宏观上构想一个相对合理的制度体系。

「关键词」失地农民社会保障 利益反哺 权利救济 制度安排

长期以来，在城乡二元经济结构的制约下，城镇居民和农民的生活质量差距不断拉大，广大农民的利益也越来越难以得到实现，同时也形成了权利的差序格局，农民的经济权利、政治权利和文化权利等都处于这个差序格局的末端。伴随着城市化和工业化的推进，失地农民成为一个权利更为贫困的弱势群体，因为特定权利的丧失，一下由原本游离于社会保障体系边缘滑到了社会保障体系之外，既得利益和期待利益都大幅度减损。这时，为应对利益获取和权利保护带来的挑战，一种新的社会保障法律制度便进入设计流程之中。

一、利益反哺：失地农民社会保障的正当性

在法律意义上，利益反哺是指存在利益差距的相关社会主体之间，处于利益强势的一方主体基于社会义务，对处于利益弱势的一方主体予以利益上的弥补或者回馈，从而满足其利益需要，实现共同发展的社会活动。随着我国经济结构的调整，不同社会个体和社会群体之间的利益格局被打破，利益失衡成为一种亟待解决的社会问题。失地农民由于丧失了土地这一自身赖以生存的最基本也是最重要的生产资料，沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无人员，利益受损更加严重，并逐步发展为新的弱势群体。因此，以利益反哺为逻辑起点的失地农民社会保障也就成为缩减社会主体利益差距、维护公平正义、促进社会发展的必要手段。

（一）群体反哺：公共利益对个人利益的弥补

在传统的计划经济体制的影响下，具有单一国家干预色彩的征地制度成为政府以经济手段配置土地资源的一种方式，国家可以根据公共利益的需要依法征用集体所有的土地也体现在《中华人民共和国土地管理法》中。与此同时，《土地管理法》还规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，而对国有土地的界定当然地包括原属农民集体所有的土地。从法律语境上看，我国的征地制度是建立在公共利益与个人利益根本一致、公共利益相对优先的人文价值判断基础之上，并以法律语言将公共利益从公共设施、公益事业等狭义概念范围扩大到包括公益性建设和经营性建设在内的所有经济建设，这与马克思主义利益论中关于公共利益的解释有一定差距，是国家本位思想长期作用于社会活动所带来的必然结果。

马克思和恩格斯认为，利益是满足人们生物性和社会性需要的客观条件，它与一定的生产力发展水平相适应，由于社会分工的发展而导致了个人利益与公共利益的分化和矛盾，个人利益是人的能动性的根源所在，公共利益则首先是“彼此分工的个人之间的相互依存关系”，是“所有互相交往的人们的共同利益”。马克思、恩格斯：《德意志意识形态（单行本）》，人民出版社1961年版，第27页。 在城市化的进程中，政府总是代表公共利益与集体这一土地的所有者与农民个体周旋，农民为个人利益的增加与政府讨价还价，政府和集体都不愿放弃或者减少披上合法化外衣的最大期待利益，征地的过程实质上成为政府、集体、农民为追求各自的利益最大化而进行相互博弈的过程，博弈的结果是政府获利最大，其次是集体，农民获利最小。据有关统计资料显示，征用农地的土地收益分配是：政府占60%至70%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%，闵春芳、朱明菊：“关于失地农民的法社会学思考”，载《湖北行政学院学报》2007年第1期。 经济学上的公共利益的成本也被三者中最弱势的失地农民全部承担。法学界的通说认为，失地农民在政府所谓的合法征地行为中，以一个无特定义务个体的形式，对国家作出了特别牺牲，这是有违法律公平正义的基本理念的。

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