案情

原告：丁某、张某

被告：郑州市金水区人口和计划生育委员会。

张某、丁某于2003年9月再婚，再婚前张某与前妻曾生育一个女孩，名叫张耀天;丁某与前夫曾共同收养一个女孩，名叫岳青，离婚后又独自收养一个男孩，名叫丁凌峰，所收养子女均系弃婴。郑州市民政局分别于1999年10月11日为丁某收养岳青、丁凌峰办理了郑民收字第(99)240号和郑民收养字第(2002)040号收养登记证。二原告再婚后于2005年6月24日又生育一个女孩，名叫丁凌峡。2007年10月12日，被告作出金计生征字【2007】009号征收决定书，认定二原告系政策外生育第四个子女，根据《河南省人口与计划生育条例》第三十八条的规定，决定分别征收社会抚养费70932元，共计141864元。

原告诉称：原告收养子女属合法收养，被告对原告作出巨额社会抚养费的征收决定毫无依据，请求撤销被告作出的金计生征字【2007】009号征收决定书。

被告辩称：二原告均系再婚，再婚前，张某与前妻曾生育一个女孩名叫张耀天，丁某已收养一个女孩名叫岳青和一个男孩名叫丁凌峰，二人再婚后又于2005年6月24日生育一个女孩名叫丁凌峡，二原告共生育(包括收养)了四个子女。根据《河南省人口与计划生育条例》第三十八条第(二)项的规定，属于不符合该条例的规定生育三个以上子女，被告征收决定事实清楚，证据确实充分，符合法律规定，程序合法，请求法院予以维持。

审判

一审法院经审理认为：《河南省人口与计划生育条例》第三十八条第一款第(二)项规定，不符合本条例规定生育三个以上子女的，每多生育一个子女，分别按男方和女方所在地上一年度城镇居民年人均可支配收入的六倍征收社会抚养费。第二款规定，违法收养子女的，按前款规定处理。《中华人民共和国收养法》第八条第二款规定，收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制。丁某再婚前收养两名弃婴，符合法律规定，均属合法收养，被告将合法收养的子女一并计入政策外生育子女人数计算征收社会抚养费，与《河南省人口与计划生育条例》第三十八条第二款的规定矛盾，因此被告的征收决定对违法事实及性质认定不当，适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目的规定，判决：撤销被告金计生征字【2007】009号征收决定书。

宣判后，郑州市金水区人口和计划生育委员会不服，向郑州市中级人民法院提起上诉称：1、一审判决认定事实错误。不能认定丁某与其前夫共同收养的女孩岳青，及丁某离婚后独自收养的男孩丁凌峰均属社会弃婴。2、一审判决适用法律错误。丁某收养两个孩子均不符合《中华人民共和国收养法》第八条第二款规定的条件，不属于合法收养。《河南省人口与计划生育条例》第三十八条第(二)项的规定与《中华人民共和国收养法》第八条第二款规定并不矛盾，根据《河南省人口与计划生育条例》第三十八条第(一)项的规定包括合法收养子女，也就是说，即便是合法收养，只要违反了条例的规定，也应当依据条例征收社会抚养费。请求撤销原判，改判维持金计生征字【2007】009号征收决定书，或驳回丁某、张某的诉讼请求。

丁某、张某答辩称：自己系合法收养，并不违反相关条例的规定，且自己的行为减轻了社会负担，计生委的征收决定不合法，请求驳回上诉，维持原判。

二审认为：丁某再婚前收养两名弃婴，符合《中华人民共和国收养法》第八条第二款的规定，且郑州市民政局的收养证也可以证明丁某收养两名子女均系合法收养。郑州市金水区人口和计划生育委员会将合法收养的子女一并计入政策外生育子女人数计算社会抚养费不当，征收决定对违法事实及性质认定不当，系适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。

评析

本案中，原被告双方对被告具有征收社会抚养费的职权依据以及征收程序等均无异议，双方争议的焦点主要在于原告丁某再婚前收养两名弃婴的行为是否为合法收养，被告适用《河南省人口与计划生育条例》第三十八条向原告征收社会抚养费是否正确。对于这两个问题，我们认为：

1、丁某的收养行为为合法收养

首先，《中华人民共和国收养法》第十五条第一款规定：“收养查找不到生父母的弃婴和儿童以及社会福利机构抚养的孤儿的，应当向民政部门登记。”本案中，原告丁某收养两名弃婴岳青、丁凌峰已经向郑州市民政局申请办理收养登记，郑州市民政局分别为其办理了郑民收字第(99)240号和郑民收养字第(2002)040号收养登记证，丁某的收养行为具备形式上的合法性。

其次，根据庭审查明的事实，原告丁某收养的两名子女岳青、丁凌峰均为弃婴，符合《中华人民共和国收养法》第四条第(二)项的规定，可以作为被收养人。同时《收养法》第八条第二款规定，收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制。因此原告丁某也符合收养法规定的收养人条件。丁某的收养行为具备实质上的合法性。

2、被告依据《河南省人口与计划生育条例》第三十八条向原告征收社会抚养费属适用法律错误。

首先，《河南省人口与计划生育条例》第三十八条规定了违反《条例》规定在计划外多生育子女需要承担被征收社会抚养费的法律责任，该条第二款规定：“违法收养子女的，按前款规定处理”。该法条的规定非常明确，并不存在歧义，也不存在法律规范冲突问题，可以采用严格文本主义的方式予以解释：即社会抚养费征收的基础事实有两种情形，一是《河南省人口与计划生育条例》第三十八条第一款规定的违反条例规定在计划外生育子女;二是违法收养子女。这两种情形是社会抚养费征收行政权运用的界限，即被告的行政权限。依据行政职权法定的基本原则，被告无权对合法收养的行为征收社会抚养费，本案被告的行为超越了行政权限，明显违法。

从另一个角度讲，本案原告丁某收养两名弃婴时已经向郑州市民政局申请办理了郑民收字第(99)240号和郑民收养字第(2002)040号收养登记，郑州市民政局作出的收养登记是一种具体行政行为，具备具体行政行为的公定力，即具体行政行为一经成立，不论是否合法，即被推定为合法而要求所有机关、组织或者个人表示尊重的法律效力。具体行政行为的公定力不仅在行政主体与行政相对人之间有效，对行政法律关系之外的任何机关、组织或者个人同样有效，可以说是一种对世的法律效力。根据公定力原理，一个具体行政行为即便被怀疑为违法，也必须经过法定程序由有权的法定国家机关(复议机关或者人民法院)予以确认撤销，在此之前，该行为具有公定力，应当得到所有机关、组织或者个人的充分尊重。本案中，被告认定原告收养弃婴的行为违法，与在先的郑州市民政局作出的收养登记行为相矛盾，实质是对郑州市民政局收养登记行为效力的否定，因为被告不是法定的具有确认撤销权的国家机关，因此，被告的行为违反了具体行政行为公定力原则，属于超越职权的行政行为。

其次，所谓社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用，其实质是对违法生育的公民征收的社会公共资源补偿费，是一种带有惩戒性质的行政征收。内含有对征收对象违反计划生育法律法规生育子女行为的否定评价，以及对征收对象课以收费义务以实现教育与制裁目的等法律特征。这一点近似于行政处罚，只是由于社会抚养费的征收具有交易性补偿的性质(表现为社会抚养费是对计划外生育人口占用的社会公共资源予以补偿，收费专用于国家的人口与计划生育工作，特别收入满足特别支出)，使之区别于一般的行政处罚。征收社会抚养费行为所特有的补偿与制裁的双重属性要求征收对象必须特定，只能限定于违法生育的公民，亦即以其缴纳社会抚养费补偿计划外生育人口生存发展所占用的社会公共资源，以这种“特别交易”实现计划外生育行为存在合理性的缴费人。而本案中，原告收养的两个子女均为弃婴，原告并没有违法生育的行为，也不存在掩饰他人违法生育行为，使之逃避违法生育责任的行为;而且原告收养弃婴的行为既可以给弃婴带来家庭的温暖，为弃婴提供一个更好的生存与发展的环境，也减少了社会福利院等公立机构抚养所需的社会公共成本。因此，原告的行为非但不违法，反而应予积极肯定与弘扬，而被告却对原告征收巨额社会抚养费，对原告的善举予以制裁。被告的行为违背了法律的立法目的与基本理念，违背了社会的共同认知与善良风俗，不仅不合法，而且极不合理。

综上，被告作出的金计生征字【2007】009号征收决定认定事实不清，适用法律错误，混淆了社会抚养费征收行为的性质和目的，法院审理后，依法撤销了被告作出的征收决定。

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