法是以调整一定范围内的利益关系为基础的。法律从根本上说是调整利益关系的工具，利益调整与分配是法律的重要职能，也是法律制度存在的价值之一。法律规范人的行为主要是通过保障权益与平衡各种利益关系来实现的。利益冲突在任何社会都是不可避免的，法律的效用如何，取决于权益保障与利益平衡的实现程度。在现代法治社会，公共利益与个人利益是一对基本的利益关系。公共利益在法律中的作用往往体现为对公民行使权利划定界限，是对公民权利的限制。私有财产权作为公民权利的重要组成部分与公共利益需要之间存在着一定的张力，也会产生冲突。如何在两者的冲突中寻求适度的平衡，促成两者形成良性互动的关系，实现公共利益与个人利益的协调发展，是公法的重要使命。

一、利益平衡与法的价值取向

一般而言，利益(interest)是对人需要的满足，需要是形成利益的根本前提。利益是人类社会中个人和组织一切活动的根本动因，是社会领域中最普遍、最敏感同时也是最易引起人们关注的问题。《史记》云：“天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往。” [1]马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。” [2]恩格斯指出：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。” [3]18世纪法国启蒙思想家霍尔巴赫也明确提出：“利益就是人的行动的唯一动力”。 [4]在现代社会，由于利益主体的多元化和利益关系的复杂化，各主体之间利益的对立和冲突在所难免。利益冲突是由一定的利益差别和矛盾引起的。它具体表现为利益主体基于利益差别与利益追求而产生的利益争夺与纠纷，是利益主体之间存在的利益矛盾的激化形态。在人类社会中，存在着广泛的利益冲突。由于利益在本质上根源于一定的社会物质生产关系，因此人们对利益的追求都是在有限的资源条件下实现的。从经济学的角度看，人是自利的产物。个人在追求自身利益时，难免会与他人的利益或者与公共利益发生矛盾，利益冲突的根源就在于有限的社会资源难以满足不同的社会利益主体的无限需求。 [5]利益平衡是指按照一定的标准和方法，对各种存在差别与冲突的利益进行协调使之达到相对均衡的状态，这是社会整合与和谐的关键。

人总是生活在一定的利益关系之中的，社会是在多元的利益冲突与协调中前进的。人类之所以能够在这种充满冲突的利益关系中发展和进步，关键在于这种冲突的利益之间有协调的余地与可能，并且形成了利益平衡的理念以及建立了利益平衡的规则。有学者认为，自从人类有生产活动以来，利益平衡这一自然现象就一直存在着，深深地印在人类的脑海里，并逐渐地不知不觉地形成了利益平衡观念。这种利益平衡观念已经被人类所接受———即成为人类社会的公理。它会自然地运用到处理行为活动中去(人与人之间的行为是与利益相关的)，形成人类行为的利益平衡原则。以平衡原则为准绳来处理人与人之间的关系问题，是尊重自然规律的表现，是正确处理行为关系的唯一方法。 [6]

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