一、 目前农村集体土地的征用状况

我国是人多地少、耕地资源贪乏的农业大国。随着人口的急剧增长和城市建设的快速发展，对土地的需求也不断扩大，特别是城市的快速发展，向农村索取集体土地已是必然。

随着城乡结合部农村的土地越来越多的被征用，因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。有的甚至引起越级上访、群体上访，给社会稳定造成隐患。在依法治国的今天，政府要更加注意依法行政，在征用农村集体土地的问题上应坚持“依据法律、尊重历史，面对现实”的原则。

土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序进行，并给集体和农民个人补偿后，将集体农民或所有的土地转变为国家所有。集体土地被征用意味着农民对集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益的丧失，故征用土地时，应当本着“谁使用谁补偿”的原则，妥善安置和安排被征地单位和农民的生产和生活。土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付。这是因为，国家并不直接使用所征的土地，也不是使用该被征土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，按照市场经济规律的要求由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按照法定的标准，向被征用土地的集体经济组织和农民给予合理的补偿。⑴

二、 土地征用具有下列特征：

根据宪法和土地管理法的规定，土地征用具有下列特征：

1、国家建设征用土地的主体必须是国家，只有国家在行使公权力时，才能享有因国家建设之需要依法征用集体所有土地的权力。

2、国家建设征用土地是国家公共利益的需要，即国家建设需要或是公共利益需要。⑵

3、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性，征用土地的法律关系的主体——国家与土地被征用的集体组织(农村集体经济组织或者村民委员会)地位不平等，国家做出的征用土地的行政命令，任何单位和个人必须服从。⑶

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。为公共利益或实施城市规划需要收回该土地使用权时，应当为原土地使用人提供新的用地或者按照征用土地的补偿标准给予适当补偿。⑷

三、 国家征用土地工作程序

1、告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式公开告知被征地农村集体经济组织和农户，在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。

2、确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类，数量等现状进行调查，调查结果应与被征农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

3、组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国地资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。⑸

四、 行政强制拆迁

征地拆迁是指国家因公共利益的需要，经依法批准将集体所有土地征为国有后，对原集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁并给予补偿的行为。⑹由于对集体土地征用中的房屋拆迁情况比较复杂，目前还没有制定和颁布专门的法律和法规，为城市快速发展，按时完成市委、区委的任务，在对征地拆迁问题缺少相关的法律、法规依据的情况下，参照国务院制定《城市房屋拆迁管理条例》的规定，也不乏是解决拆迁问题的办法。

(一)集体土地拆迁主体

国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农民集体所有土地地上建筑物的拆迁，属于集体土地征用中房屋拆迁范畴适用土地管理法有关征地补偿安置的规定。⑺在国家征用土地的工作中，表现最为突出的是乱建房的问题。当征用土地方案批准后，市、县人民政府就被征用土地所在地的范畴内予以公告，有部分村民因利益的驱使下，非法占用土地建住宅，有的抢盖住房，将平房抢盖二层、二层抢盖三层，严重影响村镇的总体规划;对于非法占用土地，抢盖住房的情况应分两种情况处理。①对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的农村村民，非法占用土地建住宅的，或者超过县(市)人民政府依法批准的面积多占土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门处理⑻。②在村镇规划内，未按规划实施审批程序批准或者违反规划进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门或者乡级人民政府处理。⑼

(二)行政强制拆迁方案

根据法律和行政法规的规定，被征用集体土地的农民如不自动履行征地决定或者在被征用的土地上非法占用土地，乱盖住宅，可由土地管理部门或者建设行政主管部门申请人民政府强制执行。⑽在实施行政强制拆迁过程中，应制定行政强制拆迁方案。如今年年初，根据市委、市政府城市快速路(东环线)建设开工之初，在区委、区政府的领导下，各职能部门共同研究制定了《口里东窑子村行政强制拆迁方案》该方案参照有关法律和政策制定行政强制拆迁方案，对行政强制拆迁做出了一些具有针对性、可操作性的方案。为保证张家口市2007年重点工程规划的贯彻落实，保障桥东区城市建设重点公益工程顺利进行起到了较好的作用。在该方案中规定：⑾

一、在迁走人数达到应迁人数80%以上的情况下，由办事处及村委会对未在拆迁期限内搬迁的未达成补偿安置协议的被拆迁人进行排查(家庭人员状况，有无老人，民族)。

二、按照排查的情况，由办事处及村委会按户向职能部门(土地行政部门或建设行政部门)申报被拆迁人材料，由职能部门迅速做出裁决，方可向区政府提出行政强制拆迁申请。区政府做出责令限期搬迁的决定。限期十五日内搬迁，并以书面形式通知被拆迁人，逾期仍不搬迁的，由区政府责成有关部门(区土地局、区建设局、区重点办)强制拆迁(12)。

三、实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项向公证机关办理证据保全(13)，并对被拆迁的房屋进行评估(14)，做好医疗救助等准备工作。

四、实施强制拆迁前，拆迁人向被拆迁人提供安置用房(不小于原住房面积)(15)。

五、申请行政强制拆迁前，由区重点办邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证(16)。

六、实施行政强制拆迁时，由区重点办签发书面通知被拆迁人所在的村委会及街道办事处，被拆迁人所在的村委会及街道办事处应当根据批准机关的通知派人协助执行。街道办事处(居委会)、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全(17)。

七、被拆迁人的财物由相关部门监运到指定地点，交给被执行人。强制执行过程和搬拆的财物均需记入笔录，由执行人员、被执行人员及其他在场有关人员签名或盖章，被执行人拒绝到指定地点接受财物和签字的，执行人员应当在笔录中注明情况。因被执行人拒绝接受造成财物损失的，由被执行人自行承担责任(18)。

八、对被拆迁房屋实行强制拆迁的，不付给搬迁补助费(19)。

九、由区重点办、区信访局和主要拆迁实施单位做好信访接待的准备工作。

这一方案在我市快速路(东环线)建设的强制拆迁中，对减少矛盾纠纷，保证工程建设和拆迁起到了有力的保证作用。虽然尚存在些问题，但通过不断总结经验和完善，会为今后的类似工作提供可资借鉴的指导性经验。

注释：

⑴《土地征用法律制度若干问题》——王达《人民司法》2005年3期。

(2)《宪法》第五条。

(3)《河北省村镇规划建设管理条例》第十九条。

(4)《河北省土地管理条例》第十一条。

(5)《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国地资源部(国地资地)[2004]238号。

(6)同(1)。

(7)《中华人民共和国地地管理法》第四十四条。

(8)《河北省农村宅基地管理办法》第十九条。

(9)《中华人民共和国土地管理法》第八十条。

(10)《河北省村镇规划建设管理条例》第四十七条。

(11)依据市委、市政府关于在2007年建设张家口市城市外环快速路及高速公路引线的指示精神。

(12)参照《张家口市城市房屋拆迁管理实施办法》[2004]第1号张家口市人民政府令(以下简称“办法”)第二十二条第一款“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由被拆迁房屋所在地的县、区人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由做出裁决的房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”

《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称“工作规程”)第十八条第二款房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。”

(13)《办法》第二十二条第二款。“实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”

(14)《办法》第十四条“拆迁人应当在批准的拆迁期限内委托具有《房地产价格评估资格证书》的评估部门，对需要拆迁的房屋进行市场价格评估。被拆迁人、房屋承租人应当协助评估部门对被拆迁房屋进行评估。拆迁人收到房地产价格评估部门的评估报告后，应当及时将评估结果通知被拆迁人。”

(15)《工作规程》建住房[2006]252号第十九条“拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。”

(16)《工作规程》第十八条“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。”

(17)《办法》第二十三条“实施行政强制拆迁时，被执行人所在单位和被拆除房屋所在地的基层组织应当派人协助执行。被拆迁人应当到拆迁现场，拒绝到拆迁现场的，强制拆迁照常进行。

《规程》第二十二条“行政强制拆迁应当严格依法进行。强制拆迁时，应当组织街道办事处(居委会)、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。”

(18)《办法》第二十三条第二款“被执行人的财物应当运到指定地点交给被执行人接收。执行机关应当将强制执行过程和搬迁的财物记入执行笔录，由执行人员、被执行人员及其他在场人员签字或者盖章，被拆迁人拒绝到指定地点接受财务和拒绝在执行笔录上签字的，执行人应当在笔录中注明情况。因被执行人拒绝接收造成财物损失的，由被执行人自行承担责任。”

(19)《办法》第四十九条“第二款对被拆迁房屋实行强制拆迁的，不付给搬迁补助。

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