1.相关国家征地制度简介

土地征用系国家为公共目的(兴办公益事业，服务于公共利益等)，依据法定程序，强制性地取得私人土地，并给予补偿的行为，是公共权力对私人财产权的一种割让行为。世界上大数的国家都制定了与土地征用相关的政策法规，下面简单介绍一下日本、加拿大和韩国的征地制度，以供我国征地制度改革借鉴。

日本《土地征用法》规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用的目的严格依照公共利益原则进行。该法以列举式规定了允许征用或使用土地的35种公益事业项目，包括国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。法律规定要对征地行为进行补偿，补偿资金来源于租税和这些公共事业利用费所形成的公共财产。其补偿的内容主要有五种：①征用损失赔偿;②通损赔偿;③少数残存者补偿;④离职者赔偿;⑤事业损失赔偿。其中征用损失赔偿指对土地所有者的损失赔偿，是按征地批准时的市场价格来计算的。日本土地征用事务的纠纷，由土地征用委员会来裁决。土地征用委员会是地方政府的专门行政机构之一，负责对地方土地征用和使用进行裁决，土地征用委员会对地方政府首长负责，并独立行使职权。

依据联邦及安大略省征地法规定，土地征用是国家为了公共利益向私人收回土地的一种强制权力。征地的目的必须为公共利益服务，征地范围是严格的，主要用于公众服务的交通、能源、水利、环境保护，市政建设及文物遗迹保护、学校、医院、社会福利等。征地的补偿按市场原则，先是征用双方就补偿价格进行谈判，如果不能解决，则在取得土地前的一定时期内，征地机构必须为被征者提供“法律出价”(statutory offer)服务。法律出价是根据征地法，不动产所有者以其权利要求得到更多赔偿时有权保留的一种“没有偏见”的补偿出价。同时，法律出价需要征地机构对征用财产权益进行正式评估。一些法律补偿出价建立在被征不动产的公平市价基础之上，有的还要加上有害影响(injurious affection)。补偿的范围包括几个方面①被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。②有害或不良影响补偿。主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。③干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。④重新安置的困难补偿。征用者与土地所有者在征用过程和相关的赔偿过程中，出现的矛盾通常由赔偿委员会裁定。如果对赔偿委员会的裁定不服，可通过法院判决。

韩国土地征用称为“土地收用”。主要依据《土地收用法》及《有关公共用地取得及损失补偿的特例法》(简称特例法)进行。土地收用的目的是，政府因发展公益建设事业、实施国家经济政策、国家国防安全的需要使用土地。征收补偿的目的，在于调整财产保障与公用征收间的关系，使被征收人实现其征用前的财产状况。补偿内容包括：①地价补偿。韩国土地收用时，其地价补偿标准，自1990年3月1日“土地公概念法案”生效后，统一以公示地价为征收补偿标准。②残余地的补偿。可以分为两种a.残余地价值降低或其它损失的补偿;b.因残余地需修筑道路、水沟、墙栅等设施或其它工程时，应予以补偿。③迁移费用补偿。韩国土地收用法规定，为公共需要而收用或使用土地，如土地有附着物，而又不是进行公益事业所必需的，则令其迁移，迁移所需费用由起业人予以补偿。其它损失补偿。韩国土地收用法规定，对于被征用人因收用或使用其土地，致使土地所有权人或关系人蒙受营业上的损失时，也应予以补偿;如因建筑物的转移，致使租赁方面有所损失时，也应予以租金收入减少的补偿。④其它因测量、调查而产生的损失、因事业的废止或变更而产生的损失、或残余土地以外土地整治费用的损失，都应由起业人给予相当的补充。依据《土地收用法》相关规定，项目人为了征得或者取消该土地的使用权，应该按总统令，与土地所有人和关系人进行协商。达不成协议或者不能协商时，项目人应该在项目获准公告发布之日起的一年内，向管辖地的土地征用委员会提出征用裁决的申请。对达不成协议提出裁决的申请，由土地征用委员会受理，并依据法律规定程序进行审理和裁决。

从以上分析我们可以看出，土地征用制度在各国均已比较完善，土地征用的通常做法是：第一，征地的目的只能是满足公共利益需要;第二，征用补偿一般以市价计算;第三，有严格的裁决申诉程序。

2.我国征地制度相关规定及存在问题

(1)征地范围过宽，征地权力滥用

宪法第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。1998年修订的土地管理法也规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”(土地管理法第2条第4款)。然而，在实际操作中，“公共利益”这一范畴被扩大化了。

我国1986年土地管理法中就规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理”(第21条)。新土地管理法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。不难看出，国家建设征用土地也成了为社会公共利益而征用土地，即“公共利益”与“国家建设”划了等号。这就人为地扩大了征地的范围，扩大到所有的经济建设领域，既包括公益性的，也包括商业性的，土地征用权已被“滥用”。

笔者以为，集体土地转为城市建设用地途径的单一性是导致征地范围扩大的直接原因。

我国征地有两种类型。一是，土地利用总体规划确定的设市城市建设用地范围内的征地;二是，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、军事设施等建设项目用地的征用。对于第一种类型来说，《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。而我国《土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有”。因而，土地利用总体规划确定的设市城市建设用地范围内建设需占用农村集体所有土地的，只能通过征用来实现。但依据征地的公共利益原则，城市区内的土地，如修建别墅、房地产、商业、娱乐场所等，是以营利为目的的，属受益排他性的项目用地，不适合使用征用土地办法取得土地，但没有法定其集体土地转为途径，只有通过征地取得，不可避免地造成征地范围“扩大”。第二种类型的用地，《土地管理法》第八条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。因而在建设占用集体土地时，不改变土地所有权性质只取得使用权就能完成土地利用性质的变化且不与法规相矛盾，但我国仍是依靠征用来取得土地，这也在一定程序上扩大了征地范围。

(2)征地补偿标准不合理

根据《土地管理法》第四十七条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。且各种费用的计算标准是以被征用地的前三年平均产值的倍数来计算的。

笔者认为以被征地前三年平均产值的倍数来确定补偿标准，不能反映土地的市场价值，而且不科学、不全面。其不科学性表现在以下几个方面：

①没考虑农业科技的发展，农资市场的发育，同一种植方式之间产值趋同。随着农业科技的发展，现阶段主要种植方式之间在产量上差异不大，已体现不出土地质量与区位的差异，既使有差异，差异也正变得越来越小。以产值为补偿标准，不能体现区位差异。②没有考虑到征地后，土地用途改变造成地价上涨的因素。农地一经征用，用途改变会导致地价飙升。根据“涨价归公理论”，上涨部分应归国家所有。笔者不敢苟同，以城市土地使用权为例，在土地使用权转移时要缴纳土地增值税，其理论基础是城市土地的增值和城市土地归国家所有。但这也只是把增值的一部分拿走，并非全部。对征用的土地来说，征用前集体具有的土地所有权应高于城市土地使用者的地位，对于由征地引起的地价上涨，也应有一部分归集体，全由国家拿走是不公平的，是对集体土地所有权的歧视。③没有考虑土地承载特性。生产和承载功能是土地的两大基本功能特性，但是当前的这种征地补偿方式，只注意到了土地的生产特性没忽略了其承载特性。在土地承载功能没有体现的时期和地区，忽略这种功能的影响可能不大，新时期土地利用特点决定了不应忽略土地的这种特性，再不考虑土地承载功能就不能客观反映当前发展的需要。④没考虑经济发展水平差异所导致的地区地价差异。一个地区的基础地价从根本上是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区地价差异，从而征地补偿标准与实际存在的集体土地交易市场价格产生差别，而且越是在经济发达地区这种差别越是明显，导致的征地问题就越严重。

各国和地区的征地补偿范围通常包括残余地损害、通损补偿、干扰损失补偿等。我国的征地补偿范围是不全面的，如：新的承包法延长了承包的年限，而土地征用可能会使耕地承包活动被迫中止。而在征地补偿中，只是对被征地上的作物做了补偿，尚没有实现的承包权没有得到补偿。这是对承包权的侵犯，也是征地补偿不全面的具体表现。

(3)征地诉讼程序中缺少征地裁决程序

日本设有征地委员会、香港设立土地审裁处、法国设立征用裁判所等处于土地征用者和土地所有者之外的第三方机构负责处理、裁决双方的争议，以保证土地征用的合法性及公平性。同时，日本在对申诉裁决不满时还可以提出诉讼，由司法介入来解决问题，其中对赔偿不满的还规定只能通过诉讼解决。因我国没有相对独立的土地征用法律，征地程序的相关规定也只是散见于《土地管理法》和《土地管理法实施条例中》。只是在《土地管理法实施条例》第25条规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。由于征用土地的审批权在省级以上人民政府，按照这一规定，很多征地纠纷均需由省级人民政府或国务院来裁决，因此客观上造成了很多农民越级上访和社会不稳定因素。再则来说，由审批机构来仲裁，就有“既是裁判员，又是运动员”的情况，不利于裁决的公正和公平。

3.征地问题解决对策构想

(1)界定严格的“公共利益”范围，增加供地途径

什么是征地中的“公共利益”呢?弄清楚什么是“公共利益”，先弄清楚什么叫公共产品。借用西方经学中的“纯公共产品”的概念。美国著名经济学家萨缪尔森定义公共产品为，“每个人对这些产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。例如，一条贯通若干省份的公路、铁路、城市公共绿地、广场等就是纯公共产品。由公共产品的概念，我们可以得出征地中的“公共利益”的概念，就是为了建设存放公共产品而占用的土地才具有“公共利益”性，国家可以以征用的方式取得。由此可知，征地中的“公共利益”是指上面所说的绝对公共利益。

“征购”、“征用”并举，增添集体土地转为建设用地途径。如不增加集体土地转为城市建设用地的途径，就不能防止征用权的“滥用”。

在农村集体土地建设用地使用权市场没有建立起来的情况下，土地利用总体规划中设市城市内的土地，根据建设项目是否符合公共利益可以采用“征购”和“征用”两种途径转变农村集体土地为国家建设用地。“征购”为“国家根据法律规定，采取强制措施，按照等价有偿的原则，收购农村集体土地所有权或公民个人、其他社会组织土地使用权的一种措施”。本质上是一种买卖关系，是市场行为;而土地征用虽然补偿但不等价，带有行政补偿性质，是国家机关依法进行的一项职能活动，体现了一种行政管理关系。对于公共产品建设占用集体土地的可以采用“征收”办法取得，对于非公共产品占用集体土地的采用“征购”取得。

在征地范围的确定上可借鉴日本的经验，采用列举式来列举“公共利益”用地清单。制订清单时，一是严格按“公共产品”的定义来确定。二是，可以参考国土资源部划拨用地目录。

(2)改变征地补偿原则，实行市场价补偿，扩大增地补偿范围

前面所介绍的国家，在征用土地补偿中基本上都是依据完全补偿原则进行补偿的。我国征地补偿价格较低和补偿标准制订不合理，根本原因是征地补偿原则不是采用“完全补偿原则”，而是非完全补偿原则。要改变当前的非完全补偿为完全补偿原则。因为，首先现今的征地补偿目的，不再是原始积累时期的为了支援工业等城市相关产业发展的廉价行为。其次，随着国家经济的发展，财政的加强，有能力对征地补偿按市场价格进行补偿。再则，耕地日趋减少，必须提高征地补偿标准，用经济杠杆调节，防止因征地过于频繁而不利耕地保护。

征地补偿应当依据土地的市场价格进行补偿。至于土地价格体系的选择，是依据征地前的农地价格体系。如果将土地被征用前的农业用途市场价格作为测算依据，则补偿标准太低，因为没有考虑所有权的让渡和所有权的转变;如果按照被征用后的新用途(建设用地)的市场价格测算，也不尽合理，因为农用土地通过改变用途必将大大增值，这一增值并不是原土地所有者或使用者对土地投资的结果，而是社会进步、城市建设等社会经济因素综合影响的结果，根据“涨价归公”理论，这部分增值不应该(至少不完全)属于原土地所有者和使用者。如台湾进行区段征收中查估地价时就要求“必须考虑地区的发展前途，把前景这个因素适当融合在现状之中”。

笔者认为，如完全按原农地用途市场价格或征用后的土地用途价格作为征地补偿标准都是不全面的。但两者相比较，还是以征用后土地价格为标准，在此基础上根据地租理论划分各利益主体应该得到的部分才是合理的。由国家规划及未来用地单位投资导致的土地级差地租ⅱ应在国家和土地使用单位之间进行分割，设想在对征地未来用途进行估价的基础上，用地单位只支付其中地价的一部分给被征用者，国家以土地增值税的方式取得其应得部分。由于土地位置关系所引起的级差地租ⅰ，按级差地租理论应归原土地所有者。在明确所采用的征地价格计算体系后，可借鉴成熟的城市土地估价办法，对被征地进行估价，按土地价格进行补偿。

在补偿范围上，除了上述对征地本身的补偿外，还要从征地补偿的公平、公正和可操作性两方面来考虑。笔者认为还应该包括未实现的承包权补偿、地上附属物补偿和失地农民的社会保障补偿。

(3)完善征地裁决、诉讼程序

鉴于我国征地过程中，裁决程序的不完备。我国应该建立起独立于行政行为之外，允许被征用土地权利人寻求司法救济的裁决机构。

根据国际经验，笔者认为，裁决和申诉应在两个方面。首先，征地项目符合公共利益的裁决。尽管世界上大部分国家土地征用中，并没有给被征用者太多对征地行为合法性申诉的权力，有的即使给了这种权力，但很少有胜诉的例子。由于我国实行的是最严厉的耕地保护政策，要防止征地权力的滥用，就必须对征地项目是否符合公共利益进行比世界上其他国家更严厉的审查制度，更应该给被征用者以申诉的权力和对申诉以公正的裁决。其次，应更加完善现有的关于征地补偿的裁决、申诉制度。国家应该借鉴国外的经验，成立一个独立于政府以外的裁决机构，如征地委员会等。还应制定更可操作的相关条例，改变当前《土地管理法》及其条例中太笼统，不好操作的问题。只有这样才能增加征地行为的透明度，防止征地权力的滥用和征地补偿的公正、公平。

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