改革开放以来，我国的税收制度历经数次重大变化，与之相适应，税收征管模式也几经改变。同时，伴随着国家的法治化进程，税收征管逐步建立起一套比较可行的法律制度体系。于是在观念上就存在着税收征管模式与征管法律制度两种指导体系，尤其是对税务行政管理而言，两种指导体系可能的冲突是必须要面对并加以解决的。首先，税收征管模式是否体现了税务机关的意志，税务机关可否因自身需要确立税收征管模式。其次，税收征管模式与税收征管法律制度在效力上何者优先，税收征管模式是否构成税务机关的法定职责、可否对纳税人发生效力。第三，税收征管模式是否是税收征管法律制度的当然内容，并直接在法律中加以表述或描述。再者，税收征管模式可否作为税务机关具体行政行为的依据。解决这些冲突的根本途径在于明确税收征管模式的性质，并厘清其与税收征管法律制度的关系。

一、我国税收征管模式的历史沿革与税收征管法律制度的演进

无论是税收征管模式还是税收征管法律制度都是依据一定的税收实体制度存在的，否则两者都将失去存在的意义。税收实体制度即通常所说的税制，税制是一定的经济体制的特定需要，可以说有什么样的经济体制就必然导致政府选择某种特定的税制以达成财政收入目的。为达成此财政目的政府需要建立起一套行之有效的税收监管体系，使纳税人服从并切实履行纳税义务。

(一)税收征管模式的沿革

新中国成立至今，我国共完成了五次较大的税制改革，这些改革都适应了当时的经济体制，并受到了社会政治环境的制约。伴随着我国历次税制调整，税收征管模式也在发生变化，尤其是改革开放以后，这种变化更为显著。

1.改革开放前的税收征管模式。当时采用的是专管员管理模式，即“一员进厂，各税统管、征管查合一、上门收税”的传统征管模式。新中国成立初期实行这样的征管模式是符合当时实际情况的，这种征管模式一直延续到上世纪80年代中期;改革开放初期，由于我国当时税制单一，税种不多，对依法征税的重要性认识不足等原因，依然沿用了原来的征管模式。

2.社会主义有计划商品经济时期。此时我国的税制尚不稳定，处于探索阶段，同时由于社会经济行为日趋复杂，传统的专管员模式已经过时，从1 985年～1 994年，各地先后试行了“税收征管、税务检查”两分离和“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征管模式，陆续实现了“专管员”从管户制向管事制的转变，解决了税务机关内部合理分工和人员制约机制问题。1990年初，国家税务局在《关于今后十年间工商税制改革的总体设想》中提出：变税务人员上门征收为纳税人主动到税务机关申报纳税，1991年在全国推行。