山东省东营市中级人民法院

行政判决书

（2005）东行终字第43号

上诉人（原审原告）：温兴利，男，1966年5月4日生，汉族，胜利油田东方实业集团公司职工，住东营市河口区仙河镇文明一村。

委托代理人：张玉华，女，1967年11月6日生，汉族，东营市东营华海法律服务所法律工作者，住东营区北二路488号。

委托代理人：高慧琴，女，1979年8月7日生，汉族，东营市东营华海法律服务所法律工作者，住东营区北二路488号。

被上诉人（原审被告）：垦利县招商局。地址：垦利县县城。

法定代表人：刘燕，局长。

委托代理人：孙瑞玺，山东达洋律师事务所律师。

委托代理人：杨金锋，男，1967年2月28日生，汉族，垦利县招商局纪工委书记，住垦利县振兴路203号。

广饶县人民法院就温兴利诉垦利县招商局招商行政允诺案，作出（2005）广行初字第5号行政判决，温兴利不服，向我院提出上诉。我院受理后，依法组成合议庭，于2005年8月4日公开开庭审理了本案。上诉人温兴利及其委托代理人张玉华、高慧琴，被上诉人垦利县招商局的委托代理人孙瑞玺、杨金锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认定，垦利县招商局为垦利县招商引资项目引荐人资格的审核确认机关。2002年12月12日垦利县招商局依据刘国庆的申请及济南力诺玻璃制品有限公司的确认认定刘国庆为东营力诺玻璃制品有限责任公司招商项目的第一引荐人，王春爱为第二引荐人。2003年1月8日，垦利县招商局经审核确认该项目应支付的奖金数额为436860.18元。2003年2月12日，刘国庆、王春爱和温兴利三方签订奖金分配协议，约定奖金每人145620.06元。2003年2月，垦利县委、县政府因温兴利在2002年引进东营力诺玻璃制品有限公司项目，对其奖励现金145620.06元，并颁发荣誉证书，奖金数额与分配协议约定的数额一致。温兴利所在单位胜利油田东方集团公司也因其引入东营力诺玻璃制品有限责任公司的项目给予其奖金33950元。

原审认为，垦利县招商局作为招商行政主管机关，拥有对招商项目及引荐人资格进行审核确认的行政职权，温兴利要求垦利县招商局履行确认职责向法院起诉，涉及垦利县招商局行政权力的行使，属行政诉讼受案范围。温兴利虽不是垦利县招商局登记的招商引荐人，但其提供的证据能够证明其因东营力诺玻璃制品有限公司项目的引进受到有关行政机关及本单位的奖励，垦利县招商局对东营力诺玻璃制品有限责任公司项目引荐人进行确认的行为与温兴利有利害关系，温兴利具备本案诉讼主体资格，可作为原告起诉。垦利县招商局以刘国庆、王春爱的申请及投资方的认可，认定东营力诺玻璃制品有限责任公司项目的引荐人为以上两人，符合垦利县政府招商引资的相关规定，也符合行政程序的一般性规定，其行为无不当之处。两位引荐人与温兴利签订奖金分配协议，是当事人的民事行为，垦利县招商局作为招商行政主管部门对该协议起见证作用，并不说明温兴利是该项目的引荐人。奖金分配协议订立的时间在垦利县招商局确认引荐人为刘国庆、王春爱之后，协议内容中也证明温兴利知道东营力诺玻璃制品有限责任公司项目的引荐人为刘国庆和王春爱，温兴利在协议上签字并按协议上的数额领取奖金，说明温兴利对引荐人为刘国庆、王春爱这一事实是认可的。温兴利未向法院提交证据证明投资方认可的引荐人为自己，温兴利虽因引资行为受到奖励，说明其在本次招商引资工作中作出了一定贡献，但并不因此成为引资项目登记的引荐人。温兴利称投资方为其出具的证明在垦利县招商局，因无相关证据证明，对此不予采信。温兴利提供的证据不能证明垦利县招商局对该项目引荐人的认定违法，也不能证明该项目的引荐人为温兴利本人。垦利县招商局提供的证据能够证明东营力诺玻璃制品有限责任公司项目的引荐人并非温兴利，温兴利不具备该项目引荐人资格，温兴利要求垦利县招商局确认引荐人资格并要求兑现奖金的请求不予支持。原审依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决驳回温兴利要求垦利县招商局确认其为东营力诺玻璃制品有限责任公司项目的引荐人及招商引资额为39086666.67元，并兑现招商引资奖金344873.15元的诉讼请求。

温兴利不服一审判决，向本院提出上诉，其上诉理由是：

一、一审法院认定事实错误。1、上诉人具备引荐人资格。上诉人一审举证了“东营市力诺集团引荐人奖金分配协议”，该协议由被上诉人见证，被上诉人作为引荐人资格的审核确定机关，清楚上诉人是引荐人，该分配协议亦明确了上诉人就是本案项目的引荐人。上诉人一审举证的垦利县委员会、垦利县人民政府为上诉人颁发的荣誉证书能够证明是上诉人引进了“东营力诺玻璃制品有限公司”招商项目。以上证据及上诉人举证的照片、孤东通讯报道等证据的有效性一审法院予以认定，但却不认可以上证据证明的事实。2、一审法院让上诉人举证被上诉人持有证据是错误的。上诉人已经按照《垦利县关于引进工业类项目进行奖励的通知》第二条的规定，将投资人的证明交给了作为招商引资审核机关的被上诉人，并在填写了引荐人登记表格后交给被上诉人保存，且以上材料属被上诉人保存的档案材料。因被上诉人为本案的原审被告，其持有的对其不利的证据自己是不会主动提交的，一审法院要求上诉人对以上证据举证对上诉人是不公平的。3、一审法院对被上诉人提供的相互矛盾的证据予以认可错误。一审中，被上诉人提供的两份针对同一引荐项目的引荐人登记表，在两份登记表中出现了两个不同的第一引荐人，两个不同的第二引荐人，且都经过了被上诉人的确认。被上诉人提供的以上证据无法证明上诉人不是引荐人。

二、一审法院审理程序违法。上诉人一审提出了三个诉讼请求，一审法院归纳了三个争议焦点，可一审法院仅仅调查了二个争议焦点，审理了两个诉讼请求，对第三个争议焦点及诉讼请求没有调查，上诉人针对第三个焦点的证据还未举证，甚至综合质证辩论和当事人最后陈述阶段还没有进行，便开庭宣判，驳回了上诉人的全部诉讼请求，是对上诉人一审诉讼请求、举证、辩论及最后陈述权的剥夺。

三、一审法院适用法律错误。一审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（4）项，却并没有说明理由。

综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求，并由被上诉人负担一、二审全部诉讼费用。

被上诉人垦利县招商局针对上诉提出以下答辩意见：

一、一审法院认定事实正确。一审判决以二引荐人的申请以及投资方的认可，认定东营力诺玻璃制品有限责任公司项目的引荐人，符合垦利县政府招商引资的相关规定，符合行政程序的一般性规定，确认被上诉人行为的合法性是正确的。（一）被上诉人虽然具有对招商项目及引荐人资格的确认职权，但认定招商项目引荐人是依据相关的招商政策和认定程序进行的。被上诉人认定引荐人是依据垦利县招商委员会垦招商委发（2002）1号文件规定的认定条件和程序进行认定。被上诉人确认引荐人的条件必须是引荐人是经过所有投资者的确认；程序是向招商局申请并经审核确认。在本案中所涉及的引荐人均是经过投资人确认的，而上诉人并不是投资者确认的引荐人。（二）上诉人提供的证据并不能证明其是该引资项目登记的引荐人。被上诉人在奖励分配协议上的见证不能认定是对其引荐人资格的确认，该协议是在项目引荐人确认之后签订的，被上诉人的见证只是一种民事见证行为。（三）上诉人在上诉状中称，其已将投资人认定其为引荐人的证明交给了被上诉人并填写了登记表，上述材料也保存在被上诉人处。上诉人所述与事实不符。上诉人并没有向被上诉人提交任何的证明和填写登记表，上诉人也没有证据证明其向被上诉人提交了上述材料，被上诉人要求招商企业、引荐人填写的所有登记表均是一式三份，引荐人自觉保留一份。如果上诉人填写了登记表，上诉人自己是能够提供有关证据的。

二、一审法院程序合法。一审法院总结了三个争议焦点，该三个争议焦点在逻辑上有先后顺序，前二个焦点是后一个焦点的前提。庭审中通过对前两个焦点的审理，已经明确的证明上诉人并不是该招商项目的引荐人，因此，对第三个焦点的审查已无必要。一审法院的审理程序并不违法。

三、一审法院适用法律正确。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（4）项驳回上诉人的诉讼请求是正确的。第4项是概括性条款，一审法院阐明理由并适用该项作出判决是正确的。

综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。

围绕法庭确定的第一个审理重点被上诉人应否确认上诉人为涉案招商项目的引荐人，上诉人援引了其一审提交的以下证据：

1、东营市力诺集团引荐人奖金分配协议（签订时间：2003年2月12日）。协议内容：“经过三方引荐人协商同意，引荐人刘国庆、王春爱、温兴利各按三分之一的原则分配……”，三方引荐人签字同意，垦利县招商局作为见证单位盖章确认。

2、2003年2月，垦利县委员会和垦利县人民政府向温兴利颁发的《荣誉证书》，证书内容：“温兴利同志：在2002年度引进东营力诺玻璃制品有限公司招商项目，奖励现金……”

3、2002年12月14日胜利油田东方实业集团公司的兑现奖励通知书。该通知书是胜利油田东方实业集团公司鉴于温兴利对集团外部资源引进暨市场开拓工作作出的贡献，而以集团名义对温兴利进行奖励。

4、孤东通讯及网络下载材料，是有关因上诉人的招商引资行为受到表彰、奖励的报道。

被上诉人对以上证据发表以下质证意见：以上3、4号证据与被上诉人的行为无关，故与本案无关联性；对1、2号证据的真实性没有异议，但荣誉证书是垦利县县委发放给上诉人的，这与被上诉人能否确认上诉人是该项目的招商引荐人没有法律上的直接关联，而分配协议中，被上诉人仅是就刘国庆、王春爱、温兴利三人的奖金分配行为进行见证，该见证行为与确认本案招商项目的引荐人无关。

被上诉人围绕以上争议焦点援引其一审提交的以下证据：

1、垦招商委发（2002）1号《垦利县招商工作委员会关于印发招商引资考核认定实施意见》第三条第（一）项的规定，依据该规定“引荐人分为第一引荐人和第二引荐人。第一引荐人是首位将外来投资者介绍到我县进行考察的单位或个人。第一引荐人由外来投资者、技术权利人认定。第二引荐人是承担本县招商引资任务，通过第一引荐人引进资金、项目、技术的单位或个人。第二引荐人的资格由第一引荐人确认。……”

2、2002年12月26日济南力诺玻璃制品有限公司出具的证明，该证明中济南力诺玻璃制品有限公司确认涉案项目的第一引荐人为垦利县国土资源局局长刘国庆。

3、招商引资考核认定表（考核日期：2002年12月12日）。该考核认定表中确认的第一引荐人是刘国庆，第二引荐人是王春爱。

4、垦利县招商引资引荐人登记表（2002年4月9日）。该表证明2002年4月9日，涉案三方投资者确认刘国庆为第一引荐人。

5、垦利县招商项目（企业）申请登记表。该表证明2002年4月8日三方投资者确认刘国庆为该项目的第一引荐人。

6、垦利县招商引资引荐人登记表（2002年4月12日）。该表证明三方投资者于2002年4月12日确认王春爱为该项目第一引荐人。

上诉人对以上证据发表以下质证意见：被上诉人提供的以上证据自相矛盾。按垦招商委发（2002）第1号文件的规定以及被上诉人的说法第一引荐人的确认首先应该由出资人提供证据然后由作为审核机关的确认人确认。被上诉人提供的2号证据，济南力诺玻璃制品有限公司出具证明的时间是2002年12月26日，在三方签奖金分配协议之后，该证明有伪造之嫌。被上诉人提供的招商引资登记表，出现了两个第一引荐人，两个第二引荐人，而且还将招商引资额抵顶了两个引荐人的招商引资任务。

围绕法庭确定的第二个审理重点涉案项目招商引资额的确认及被上诉人应否向上诉人兑现其主张的奖金问题，上诉人援引了其一审中提交的东营力诺工程总投资及资产到位情况。以此证明东营力诺工程的总投资及资产到位金额是5863万元，被上诉人应以该金额为依据向上诉人继续兑现奖金。

针对该审理重点，被上诉人援引其一审提交的以下证据：

7、关于对引荐人进行奖励的依据：

（1）垦办法（1999）21号关于转发《东营市招商引资奖励暂行办法》的通知，该办法第二条规定，对引进资金、项目、技术的引荐人，按本办法给予一次性奖励。

（2）东招商委发（2000）18号文《东营市招商工作委员会关于2000年度招商引资几个具体问题的通知》。

（3）垦招办发（2002）3号《关于引进工业类项目进行奖励的通知》。该通知第一条第（一）项规定：引进外地、国外独资工业类项目的，按固定资产到位额的2％给予奖励。

8、项目建议书。该建议书由三方投资者编制，编制时间：2002年3月18日。该项目建议书在项目进度一章中确定2002年8月正式投产。

9、刘国庆、王春爱向垦利县招商局提交的关于招商引资奖励的申请。

10、垦利县2002年申请奖励项目考核认定表。该表载明，纳入奖励范围的固定资产的认定数额是29678002.62元，拟奖励数额是436860.18元。审核人意见处纪检委、财政局、审计局、工商、国税、地税、招商局等单位审核小组的成员签字。

11、考核认定底稿及明细帐。

以上证据证明，根据垦办法（1999）21号文的规定，项目建成投产后，对引荐人进行一次性奖励，不存在对以后追加投入继续奖励的问题。被上诉人是根据项目引荐人刘国庆、王春爱的申请，结合项目建议书中该项目的投产计划，于2003年1月，组织有关部门对该项目进行考核认定，考核认定的范围是生产性固定资产投资，认定数额是29678002.62元。

上诉人对以上证据发表以下意见：涉案项目是在2003年底全部建成的，而上诉人进行考核认定的时间是在2003年1月。根据项目三方出资人签订的出资方式协议的约定 ，该项目的总投资额是58630000元。被上诉人未能提交项目已建成投产的有关证据。

二审对证据和事实的认定同一审。

本院认为，招商引资系地方政府为推动和加快本地区经济的发展，而实施的吸引外来投资的政策行为，其通过向社会公开承诺并发布文件的形式，让社会了解有关政策和信息。被上诉人作为招商行政主管部门，其在履行职责时，所依据的即以上的公开承诺和有关的文件。

被上诉人向法庭提交的2002年3月8日垦招商委发（2002）1号文件的第三条第（一）项第1目规定了第一引荐人、第二引荐人的确认程序，即第一引荐人由外来投资者、技术权利人认定，第二引荐人的资格由第一引荐人确认。被上诉人提交的垦利县招商项目（企业）申请登记表中，涉案项目三方投资者共同对该项目第一引荐人出具了确认意见，而上诉人并非投资者确认的引荐人。2002年4月9日，被上诉人根据三方投资者对引荐人的确认意见，确定该项目引荐人为刘国庆、王春爱，该行为符合垦招商委发（2002）1号文件的规定，其行为并无不当。上诉人向法庭提交了奖金分配协议、荣誉证书等证据材料，以证明其引荐人身份，而奖金分配协议的签订时间在2003年2月12日，已在被上诉人确定了引荐人之后，且上诉人对王春爱、刘国庆对该招商引资项目所做的工作和引荐人资格亦予以认可，该奖金分配协议能够证明上诉人在该招商引资项目的引进过程中做出了贡献，但并非确定上诉人为引荐人的有效证据。荣誉证书的颁发是基于向上诉人颁发奖金的行为而作出的，它同样是对上诉人在该招商项目中所做贡献的肯定，但不能以此确定上诉人的引荐人资格。上诉人称被上诉人处存有投资方确认其为引荐人的有关材料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条的规定，上诉人应向法庭提交被上诉人可能持有该证据的有效证据，因上诉人对该主张未能提交证据，该主张本院不予采信。对上诉人要求确认其引荐人的诉讼请求本院不予支持。

因上诉人并非该项目的适格引荐人，故上诉人要求确认项目招商引资金额及继续向其兑现奖金的诉讼请求亦不予支持。庭审中，被上诉人对其就该项目考核认定数额及发放奖金的情况进行了说明并举证。被上诉人对该项目进行考核认定是根据项目引荐人的申请及涉案项目的项目建议书，并组织了县纪检委、财政局、审计局、工商、国税、地税及招商局等单位有关人员共同审核。依据其文件的规定，纳入奖励范围的属生产性固定资产投入，且对引荐人的奖励也是项目投产后一次性的奖励。

关于一审法院的审理程序问题，经审查，一审法院庭审中，对本案总结了三个争议焦点，分别是原告的主体资格问题、应否确认原告的引荐人资格问题和应否向原告兑现奖金问题。对于前二个焦点问题，一审法院分别进行了查证辩论和最后陈述的审理程序，对第三个争议焦点未予审理。合议庭在主持庭审过程中，有权根据庭审能够查明的事实调整审理重点和审理对象，本案中，一审法院对前两个焦点问题的审理程序完备，通过对前两个焦点问题的审查，认为无须对第三个问题继续审理，合议庭有权不再审理，且一审法院庭审内容与其判决内容一致。对上诉人认为一审法院审理程序违法的主张，本院不予支持。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费7683元，由上诉人负担。

本判决为终审判决。

审　判　长
宋继业

审　判　员
姜福先

审　判　员
张晓丽

二〇〇五年九月十九日

书　记　员
邵金芳

东营市中级人民法院网

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