原告：福建省水利水电勘测设计研究院。

法定代表人：徐在民，院长。

委托代理人：黄冰光，该院干部。

委托代理人：游劝荣，福建省第二律师事务所律师。

被告：福建省地质矿产厅。

法定代表人：毕振纲，厅长。

委托代理人：宋伯钟，该厅干部。

委托代理人：杨鹏，福建省第二律师事务所律师。

第三人：福州市城乡建设委员会。

法定代表人：林新国，主任。

委托代理人：林金荣，福州市地热管理处干部。

委托代理人：周耿东，福建省第二律师事务所律师。

审判机关：福建省福州市中级人民法院。

合议庭组成人员：审判长：曲枫；审判员：陈钟华、翁小明。

诉辩主张

1．被诉具体行政行为：被告于1994年7月27日对原告作出第03号违反矿产资源法规行政处罚决定，认定原告无采矿许可证开采地热，在限定期限内未办理采矿登记、领取采矿许可证，违反了国务院《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》第二条的规定，并依据该暂行办法第二十七条第（一）项之规定，对原告处以5000元罚款。

2．原告诉称：（1）被告的具体行政行为超越职权。地下热水（温泉）与地热在学术上是两个不同的概念，根据《地理学词典》和《辞海》的解释：地热是指存在于地球内部的热能量，是蕴藏在地球内部的天然能源；地下热水（温泉）则是埋藏于地壳岩石的孔隙、裂隙和溶洞中温度超过25℃的地下水，它露出地表，就成为温泉。地下热水显然属于水资源，应当受《福州市地下热水（温泉）管理办法》及《中华人民共和国水法》调整。被告无权介入地下热水管理，更无权作出所谓的未办理采矿登记的行政处罚。（2）被告的行政处罚适用法律错误。如上所述，地下热水不属于矿产资源法律法规调整，被告适用矿产资源法规作出处罚，适用法律错误。而且，原告没有矿山，也没有从事开采矿产资源的活动，被告适用《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》对原告进行处罚，也属适用法律法规错误。（3）被告的行政处罚违反法定程序。被告在处罚前没有向原告调查取证，且行政处罚决定书采取邮寄的办法送达，而非直接送达原告，违反了福建省人大常委会制定的《福建省行政执法程序规定》和地质矿产部《违反矿产资源法规行政处罚办法》的规定。（4）依据《矿产资源法》第三十九条和第四十五条的规定，对“未取得采矿许可证擅自采矿”的处罚权属县、市人民政府，因此即使适用《矿产资源法》调整，按照该法规定被告也不具有该项行政处罚的主体资格。请求法院判决撤销被告的行政处罚决定。

3．被告辩称：（1）被告对原告进行处罚是在法律、行政法规授权范围内履行法定职权。国务院《矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》都明确规定地热是能源矿产，是矿产资源属性。因此，地下热水（温泉）是法定的矿产资源的一种，理所当然应受矿产资源法律法规调整。根据国务院《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》规定：省级地质矿产主管部门是矿山企业办理采矿登记的管理机关，原告作为全民所有制单位，开采地热，没有依照该暂行办法进行采矿登记，取得合法采矿权，被告根据该法规之有关规定对其处以5000元罚款，是在自己权限范围内行使职权，并无越权。（2）被告的行政处罚决定适用法律、行政法规正确。矿山是泛指开采矿产资源的场所，可以在山上，可以在平原，也可以在水体下。原告声称没有矿山，不能成立。原告是全民所有制单位，开采地热，当然应当受《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》的调整。因此，被告适用法律法规正确。（3）被告对原告的行政处罚符合法定程序。原告不办理采矿登记开采地热，经过调查事实清楚，证据充分，被告两次通知原告办理登记手续，原告仍不办理，被告才作出处罚决定，程序合法。至于是由邮寄送达还是直接送达，都是送达的一种方式，并不违法。请求法院依法判决维持被告的行政处罚决定。

4．第三人福州市城乡建设委员会述称：（1）地下热水（温泉）是水资源属性，水资源包括地表水和地下水，均由水量、水温、水质和水能四大要素组成，因而其具有多种用途和功能。地下水是参与全球水循环的一个重要组成部分。矿泉水和地下热水均属地下水，只是其所含成分和温度不同而已。福建省人大常委会批准的《福州市地下热水（温泉）管理办法》第三条明确规定：“本办法所称温泉是指含有一定热量的地下水。”因此，地下热水（温泉）的开发利用管理应当由《福州市地下热水（温泉）管理办法》这一专门性法规和《中华人民共和国水法》等法律法规调整。（2）被告不具有地下热水开发利用管理行政主体资格。《福州市地下热水（温泉）管理办法》是根据《水法》关于水资源监督管理的规定，结合福州市区的实际情况，由市人大常委会制定经省人大常委会批准的专门性法规，是地下热水行政管理监督的主要依据，该管理办法明确授权市城乡建设部门主管地下热水的开发利用，并规定“本办法规定的行政处罚由市温泉主管部门决定”。福州市人民政府的有关文件也作了同样的规定。因此，被告不具有此项行政执法主体资格，被告对原告作出的未办理采矿登记的行政处罚决定，明显地超越职权。（3）被告的行政处罚适用法律错误。根据上述理由，地下热水属于水资源，应由水资源法律法规调整，被告适用矿产资源管理法规作出的行政处罚，适用法律显然是错误的。请求法院依法判决撤销被告的行政处罚决定。

事实和证据

福州市中级人民法院经审理查明：被告向法院举证的材料可以证明如下事实：原告福建省水利水电勘测设计研究院拥有用于开采地下热水的地热井两口。其中一口至原告起诉时暂封，另一口进行开采。1994年5月4日，被告福建省地质矿产厅向原告福建省水利水电勘测设计研究院发出了闽地矿监（1994）017号《关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知》，要求原告携带有关资料到该厅办理有关地下热水水井的采矿登记手续。同年7月18日，被告以原告无证开采地热为由向原告发出闽地矿监（1994）081号限期办理采矿许可证通知书，限原告于接到该通知之日起三日内，向省地矿局（现省地矿厅）申请办理采矿登记手续，并告知其逾期将依法进行处理。原告对上述通知规定的义务均未履行。被告于1994年7月27日以原告无采矿许可证开采地热，在限定期限内未办理采矿登记、领取采矿许可证之事实，认定原告违反国务院《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》第二条的规定，并依据该暂行办法第二十七条第（一）项的规定，对原告作出第03号违反矿产资源法规行政处罚决定书，对原告处以人民币5000元的罚款。

以上事实有下列证据证明：

1．福建省地质矿产厅闽地矿监（1994）017号《关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知》。

2．福建省地质矿产厅闽地矿监（1994）081号限期办理采矿许可证通知书。

3．福建省地质矿产厅第03号违反矿产资源法规行政处罚决定书。

4．全国矿产储量委员会全储决字（1986）0100号决议书。

5．有关证人的证言。

判案理由

福州市中级人民法院经公开开庭审理认为：分别于1994年3月27日和1994年4月1日起施行的国务院行政法规《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》明确规定，地热属矿产资源，并授权矿产资源主管部门依法对该能源矿产进行行政管理。地下热水（25℃以上）属于地热资源，具有矿产资源和水资源的双重属性。对地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理适用《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》。地方性法规《福州市地下热水（温泉）管理办法》于1991年7月19日施行，而依照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》第十九条关于“本规定发布前的地方性法规和地方人民政府发布的规章及行政性文件的内容，与本规定相抵触的，以本规定为准”的规定，在1994年4月1日后，被告福建省地质矿产厅有权对福州市的地下热水实施行政管理，并要求地下热水用户办理开采登记手续，领取采矿许可证。原告接被告的通知后，未依法办理采矿登记手续、领取采矿许可证而继续开采地下热水，其行为具有违法性和应受处罚性。被告对此认定事实清楚。原告虽没有矿山，但其属事业单位，依照《矿产资源法》第三条和全国人大常委会法工委办公室1989年7月4日的有关答复，国营事业单位取得采矿权，可以适用《矿产资源法》关于国营矿山企业取得采矿权的规定。因此，被告将原告作为行政相对人并无不当。原告关于其不属于采矿登记对象的意见，法院不予采纳。国务院《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》第二十七条与《矿产资源法》第三十九条规定并无抵触，是中央人民政府为维护采矿登记管理秩序对登记管理机关的授权。原告关于被告不能作为对其进行行政处罚的行政主体的理由，法院不予采纳。综上，被告认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚适当。

定案结论

福州市中级人民法院依照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条、第三条、第八条，《矿产资源补偿费征收管理规定》第二条、第七条、第十条、第十九条，《全民所有制矿山企业登记管理暂行办法》第二条、第二十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，并按照最高人民法院《关于对地下热水的属性及适用法律问题的答复》之司法解释，判决如下：

维持被告福建省地质矿产厅1994年7月30日作出的第03号违反矿产资源法规行政处罚决定书。

本案诉讼费500元，由原告福建省水利水电勘测设计研究院负担。

评析

本案争议主要涉及以下问题：地下热水（温泉）的属性及应由何种法律法规调整；被告是否具有行政执法主体资格；被告的具体行政行为是否违反法定程序。争议的焦点和实质则主要涉及地方性法规是否与行政法规相抵触以及如若两者相抵触应如何处理的问题。现仅就本案审理过程中适用法律问题评析如下：

1．关于地下热水（温泉）的属性和应由何种法律规范调整的问题。

在本案诉讼过程中，首先争议的问题即是地下热水的属性并根据其属性应由何种法律法规调整的问题。参加诉讼各方各自提出不同的主张，甚至从学术上引经据典为各自的主张提供根据。依据地下热水（25℃以上）的特性，地下热水属于能源资源，它具有矿产资源和水资源双重属性。就本案而言，要解决的不是学术争论问题，而是行政法律关系问题。根据行政法理论，国家对行政管理领域所发生的各种社会关系的调整，是通过行政法进行规范的，行政机关实施行政管理活动必须以行政法规范为依据。根据《中华人民共和国国家标准·地热资源地质勘查规范》（GB11615—89）第三条第二款的规定，地下热水是地热的一种。国务院行政法规《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》进一步明确规定：地热属矿产资源。因此，对属于矿产资源之一种的地下热水（温泉）的勘查、开发、利用、保护和管理所发生的各种社会关系，按照国家法律和行政法规的规定，应当适用《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》进行调整。最高人民法院对地下热水的属性及适用法律问题，在征求国务院法制局意见后，也作了如上正式的司法解释。

3．关于被告对地下热水开发利用管理监督是否具有行政主体资格的问题。

这是本案争议的焦点，这一争议的实质则是《福州市地下热水（温泉）管理办法》这一地方性法规与国务院行政法规的有关规定是否相抵触以及如若两者相抵触应当如何处理的问题。《福州市地下热水（温泉）管理办法》第五条第二款规定：“福州市城市建设行政主管部门是温泉开发利用的主管部门，负责温泉的保护和开发利用的统一管理工作。”第二十七条规定：“本办法规定的行政处罚由市温泉主管部门决定。……对期满不履行又不起诉的，由市温泉主管部门申请法院强制执行。”这是该地方性法规就温泉的保护和开发利用管理监督的主管机关对市城乡建设部门所作的授权。但是，国务院两个行政法规，即《中华人民共和国矿产资源法实施细则》关于“矿产资源分类细目”和《矿产资源补偿费征收管理规定》“关于矿产资源补偿费率表”都明确规定地热属矿产资源，并授权矿产资源主管部门依法对该能源矿产进行行政管理。很显然，上述地方性法规的规定与行政法规的有关规定对地下热水这一地热资源主管部门的授权是不一致的，按照宪法、法律规定中地方性法规不得与法律、行政法规相抵触的原则，以及后法优于前法的原则，地方性法规《福州市地下热水（温泉）管理办法》制定颁布在先，国务院两个行政法规制定施行在后，且《矿产资源补偿费征收管理规定》第十九条明确规定：“本规定发布前的地方性法规和地方人民政府发布的规章及行政性文件的内容，与本规定相抵触的，以本规定为准。”因此，法院根据矿产资源法律、行政法规规定的授权，确认被告省地矿厅享有该项行政管理监督的职权，具有行政执法主体资格，没有超越职权；原告和第三人认为被告不具有行政主体资格、超越职权的诉讼主张，法院不予采纳和支持。

3．关于被告的具体行政行为是否违反法定程序的问题。

行政机关作出行政处罚等具体行政行为必须符合法定的程序，法律对此作了严格的规定。符合法定程序既是实体处理正确合法的重要保障，也是法制要求本身的重要条件。是否符合法定程序，构成了具体行政行为是否合法的一个要件。本案中，原告认为被告在作出行政处罚之前没有向原告进行调查取证，且行政处罚决定的文书采取邮寄方式送达，因而程序违法。但是，本案公开审理过程中，被告向法庭举证的证据材料证明被告经调查认定原告开采地下热水的事实清楚，证据充分，被告先后两次通知原告办理采矿登记手续和限期办理采矿许可证，在原告逾期没有履行通知规定的义务之后，被告作出行政处罚决定，符合法定的程序。至于原告认为被告没有直接送达行政处罚文书，而是邮寄送达，程序违法，乃是对法律法规规定的误解。邮寄送达是送达方式的一种，符合法律规定的要求。被告采取这种方式送达，并不违反法律的规定。因此，法院也没有采纳和支持认为被告的行政处罚程序违法应予撤销的主张和请求。

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