法公布（2003）第46号

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2001）行终字第2号

上诉人（一审原告）：广州市海龙王投资发展有限公司。住所地：广州市怡乐路33号嘉怡街5号首层。

法定代表人：梁汉德，该公司董事长。

委托代理人：陈健全，广东岭南律师事务所律师。

委托代理人：吕晖，广东正平天成律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：广州市对外经济贸易委员会。住所地：广州市东风西路158号广州国际贸易大厦十四楼。

法定代表人：陈明德，该委主任。

委托代理人：侯金炳，广东胡永森律师事务所律师。

委托代理人：陈端洪，北京大学法律系教师。

一审第三人：广州市人民政府侨务办公室。住所地：广州市东风东路472号。

负责人：叶佑新，该办公室主任。

委托代理人：叶东文，广州经纶律师事务所律师。

一审第三人：广州三联华侨房地产有限公司。住所地：广州市麓景路123号华侨宾馆五楼。

法定代表人：杨韵洪，该公司董事长。

委托代理人：梁锦豪，广州三联华侨房地产有限公司副总经理。

委托代理人：卫燕如，广州经纶律师事务所律师。

一审第三人：广东珠江投资有限公司。住所地：广州市中山大道105号华景新城龙门阁三楼。

法定代表人：何国华，该公司董事长。

委托代理人：江平，中国政法大学教授。

委托代理人：邱海洋，中国政法大学博士生。

一审第三人：广州珠江侨都房地产有限公司。住所地：广州市海珠区艺苑路33号。

法定代表人：梁锦豪，该公司董事长。

委托代理人：刘恒，广东岭南律师事务所律师。

一审第三人：英属处女群岛广大投资有限公司。住所地：香港特别行政区跑马地光道7号山光大厦8楼E座。

法定代表人：谢世东，该公司董事。

委托代理人：廖雁鸣，广东海印律师事务所律师。

委托代理人：毛和文，英属处女群岛广大投资有限公司职员。

上诉人广州市海龙王投资发展有限公司不服广东省高级人民法院对其诉广州市对外经济贸易委员会行政处理决定一案作出的（2000）粤高法行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员岳志强担任审判长，代理审判员马永欣、甘雯参加评议的合议庭进行了审理，书记员王达担任记录O本案现已审理终结。

一审法院经审理查明：1997年10月27日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1997〕337号《关于合作经营广州侨丰房地产有限公司补充合同、补充章程的批复》（以下简称337号批复），批准嘉宇公司和英属处女群岛爱光置业有限公司（以下简称爱光公司）于同月17日签订的《股权转让协议书》和《合作开发经营“珠江侨都”房地产合同之补充合同》及其补充章程，并同意由广州三联华侨房地产有限公司（以下简称三联公司）与爱光公司共同开发珠江侨都项目。1998年1月12日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1998〕6号《关于提前终止合作经营广州侨丰房地产有限公司合同、章程的批复》（以下简称6号批复），批准三联公司和爱光公司于同月8日签订的《终止合作开发经营珠江侨都房地产合同协议书》，同意提前终止合作经营侨丰公司的合同、章程，解散该合作公司，并缴回该项目的批准证书。同月15 日，广州市对外经济贸易委员会作出《关于中外合作经营广州珠江侨都房地产有限公司合同、章程的批复》（以下简称9号批复）， 同意三联公司、广东珠江投资有限公司（以下简称珠江投资公司）和英属处女群岛广大投资有限公司（以下简称广大投资公司）成立中外合作企业广州珠江侨都房地产有限公司（以下简称珠江侨都公司），并批准上述三公司于同月12日签订的《合作开发经营珠江侨都房地产合同》及其章程，同意其合作企业珠江侨都公司 开发珠江侨都项目，并批准合作各方的投资比例和分享利润的比例。

1998年12月28日，三联公司与广州市海龙王投资发展有限公司（以下简称海龙王公司）签订协议书约定：海龙王公司作为珠江侨都项目的共同投资者支付6000万元，该款也作为获取整个项目中50%投资开发权益的预付款；三联公司收取该款项后，即按市珠江侨都筹建委领导的指示意见组织各有关方面展开合作谈判，落实海龙王公司在珠江侨都项目中的50%开发权等事宜，保障海龙王公司权益；如合作成立，海龙王公司该预付款可转为对由其参与设立的新项目公司的注册资本；如合作不成立，该款三联公司于1个月内连本带息返还；如三联公司不能如期返还，海龙王公司可要求三联公司以土地使用权按每亩50万元人民币作价偿还，即届时三联公司应以120亩土地使用权抵偿海龙王公司出资的 6000万元人民币，并负责将该土地使用权办到海龙王公司名下。1998年12月29日，海龙王公司将人民币6000万元通过银行支付给三联公司。

1998年12月31日珠江侨都筹委会办公室根据同月29日会 议作出《珠江侨都筹委会会议纪要》，认为广州市政府要求加大力度推进侨都项目的建设，并根据近几年经验及对目前经济状况的分析，一家企业难以完成任务，应推行多家合作。纪要同意海龙王公司与南华西组成一个投资组合，参加珠江侨都项目50％的投资，并准备5亿元人民币的资信证明，参加合作谈判。如果珠江投资公司退出，海龙王公司与南华西组成的投资组合可适当进资，以维持多家合作的局面。希望珠江投资公司方面继续参加合作，并占有50％的投资权。 1999年7月29日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1999〕143号通知（以下简称143号通知）致广州市人民政府侨务办公室（以下简称广州市侨办）称：“鉴于我委于1993年12月 30日以穗外经贸业〔1993〕904号文批准三联公司与嘉宇公司合作设立侨丰公司，同意侨丰公司在市规划局〔92〕城地批字第39号55号文同意使用的654107平方米地块上开发、建设、销售、出租和 管理自建的商品房。鉴于香港法庭于1997年7月16日向嘉宇公司发出清盘令，根据香港法律，嘉宇公司对本公司的产权已无任何处置的权利，所以，由此而延伸的协议、合同均失去了其法律基础。经研究，撤销我委337号批复、6号批复和9号批复。接文后，请通知企业缴回珠江侨都公司的批准证书，并到有关部门办理相关的注销手续。珠江侨都项目是我市的重要建设项目，并早已成立筹委会。去年12月29日的珠江侨都筹委会会议上又明确了若干事项，望三联公司能按市府要求进一步做好各方面工作，保证工程能依法顺利推进。”同年10月25日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1999〕233号通知（以下简称233号通知）致广州市侨办称：“我委于1999年7月29日发出穗外经贸业〔1999〕143号文《关于撤销我委三个批复文件的通知》，经研究，现予以撤销”。 海龙王公司对233号通知不服，认为233号通知侵犯其合法投资、平等竞争的权利，向广东省高级人民法院起诉，请求撤销该通知。

一审法院经审理认为：广州市对外经济贸易委员会作出的 233号通知属于具体行政行为。由于海龙王公司没有与珠江侨都项目的合作各方签订合作合同和章程，更没有按照法定程序经批准加入珠江侨都公司，对珠江侨都项目并不享有合法的投资开发权，因此，广州市对外经济贸易委员会对珠江侨都项目的合作开发事宜所作出的变更或者审批行为，与海龙王公司未形成行政法律关系。海龙王公司付给三联公司6000万元作为对珠江侨都项目的投资，只能证明海龙王公司与三联公司形成了民事法律关系。珠江侨都筹委会是政府为加强宏观经济管理而成立的一个临时性组织，其作出的会议纪要是一个建议或指导性质的意见，不具有拘束力、强制力和执行力，不属于具有强制力保证实施的具体行政行为。海龙王公司认为该会议纪要是行政命令，且确认其拥有50% 的开发权的起诉理由没有事实和法律依据。因此，海龙王公司不具有本案原告的诉讼主体资格，其起诉不符合法定条件。该院经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款、第六十三条第一款第（二）项的规定，于2000年12月25日作出（2000）粤高法行初字第1号行政裁定，驳回广州市海龙王投资发展有限公司的起诉；案件受理费100元，由广州市海龙王投资发展有限公司负担。

海龙王公司不服广东省高级人民法院（2000）粤高法行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉称：为了推动珠江侨都项目的开发与建设，海龙王公司与三联公司自1997年开始经多次商议，签订了旨在同意海龙王参与开发的协议书，并依协议书和三联公司的通知支付了6000万元，用于支付珠江侨都项目的土地出让金。尽管该协议约定了合作成立与否的两种可能，但是，只有参与开发，才符合海龙王公司的最大利益。如果因为行政行为而使海龙王公司投资受阻，该行政行为当然侵犯其财产权。合法取得经营资格、实现平等竞争的权利应当受到保护。根据最高人民法院 《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（一）项的规定，海龙王公司有权提起行政诉讼。广州市对 外经济贸易委员会的143号通知撤销违法的侨都公司，是落实筹委会的决议，使海龙王公司获得了在平等竞争的基础上，与珠江投资公司在各拥有50％投资权的前提下进行合作谈判的权利。 233 号通知在毫无根据的情况下撤销了143号通知，导致非法的侨都公司复活，进而导致非法的侨都公司的股东珠江投资公司等作出不同意海龙王公司投资的决定，使几个原本处于平等地位的当事人处于不平等的地位，即海龙王公司能否参与该项目、能否参与该项目的合作谈判，要得到珠江投资公司的同意。被诉具体行政行为一经作出，珠江投资公司等即作出不同意海龙王公司投资的决定，客观上剥夺了海龙王公司参与竞争的可能。因此，233号通知不但侵犯了海龙王公司参与投资的平等竞争权，而且还使海龙王公司失去参与投资、通过合法途径获得投资资格的可能。一审裁定存在如下错误：第一，没有注意到行政诉讼制度不但保护依法获得的投资权不被非法剥夺，而且也保护依法获得投资资格的权利，保护公民的平等竞争权，导致错误地认定233号通知没有实际侵犯上诉人的合法权益；第二，没有注意到行政机关下级服从上级的组织原则和实行首长负责制的工作制度，错误地认定筹委会的性质和政府组建的非常设行政机构与政府所属部门的关系，导致被上诉人广州市对外经济贸易委员会与海龙王公司之间没有行政法律关系的错误判断；第三，没有注意到本案争议的焦点实质上是确认珠江侨都公司设立的合法性，错误地假定侨都公司是合法的，得出上诉人海龙王公司取得投资资格需要得到珠江投资公司等一致同意的错误认定；第四，没有注意到上诉人海龙王公司对取得投资资格的合法性追求。珠江侨都公司的设立是违法的，海龙王公司要合法取得投资资格不应通过与珠江投资公司等协商，采取转让股权的方式，而是接受政府指定的开发公司三联公司的邀请，与三联公司协商。因此，233号通知与海龙王公司有法律上的利害关系，一审裁定认定事实错误，适用法律和司法解释不准，请求最高人民法院撤销一审裁定，指令广东省高级人民法院审查上诉人的诉讼请求。

被上诉人广州市对外经济贸易委员会答辩称：上诉人海龙王公司的上诉理由与事实不符，错误理解行政诉讼有关制度，一审裁定应当维持。主要理由有：第一，起诉人与被诉具体行政行为应当存在事实上和法律上的联系，一审法院在诉讼过程中对原告资格进行审查，在程序上是合法的；第二，海龙王公司支付的款项是其与该项目一方投资者之间的民事债权，与广州市对外经济贸易委员会没有法律上的联系。第三，海龙王公司没有取得合法投资权的真实原因不是行政阻拦，而是没有与现有股东最终达成合作，233号通知与上诉人海龙王公司之间不存在法律上的利害关系，233号通知没有侵犯上诉人的公平竞争权，海龙王公司对该行为没有资格起诉。第四，筹委会是一个临时工作机构，对于征地和投 资等重大问题的职能是“进行指导和协调”，而不是审批。涉外投资方面审批权属于被上诉人广州市对外经济贸易委员会，其他机构不能取代。筹委会没有赋予上诉人海龙王公司投资权。

一审第三人广州市人民政府侨务办公室答辩称：海龙王公司的上诉理由曲解了行政诉讼的有关法律制度，缺乏事实依据和法律依据。其上诉请求应予驳回。主要理由有：上诉人海龙王公司在珠江侨都项目中未取得合法的投资资格，也没有实际进入该项目的平等竞争，其在该项目中没有任何的财产性利益。珠江侨都筹备委员会的会议纪要没有赋予海龙王公司对珠江侨都项目的投资权。

一审第三人广州三联华侨房地产有限公司答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确。主要理由有：海龙王公司不具有参与竞争的主体资格条件和时间条件，海龙王公司支付给三联公司6000万元不等于其在合作项目中享有财产性利益，海龙王 公司在珠江侨都项目中不具有平等竞争权。珠江侨都公司是合法成立的公司，侨都公司始终合法存在，海龙王公司认为233号通知使“非法”的侨都公司“复活”，从而影响了海龙王公司利益的观点是错误的。

一审第三人广东珠江投资有限公司答辩称：珠江侨都项目 开发经营权早在海龙王公司成立之前已经确立。海龙王公司从未向珠江侨都项目作过投入，海龙王公司上诉状中所指的“协议”和“投入”，是海龙王公司与三联公司单方发生的民事行为。233号通知仅涉及珠江侨都公司和广州侨丰房地产有限公司及该两公司的股东，也没有侵犯海龙王公司的平等竞争权。因此，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确。

一审第三人广州珠江侨都房地产有限公司答辩称：海龙王公司在珠江侨都项目中不具有合法的投资主体资格，在该项目中 具有平等竞争的权利，也不具有财产性利益。海龙王公司的投资行为受阻的原因不是233号通知，而是海龙王公司缺乏后续资金，不具有投资该项目的能力，与233号通知无关。筹委会纪要属于不具有强制力的行政指导行为，不是行政决定，对外不具有法律效力。珠江侨都公司是依法成立的公司，其合法性不容置疑。因此，海龙王公司的上诉理由缺乏事实基础，海龙王公司依据民事法律行为和行政指导行为不能证明其与233号通知之间存在法律上的利害关系，一审法院的裁定正确。

一审第三人英属处女群岛广大投资有限公司答辩称：海龙王公司认为233号通知侵犯其平等竞争权，要求撤销一审裁定的上诉理由，缺乏事实和法律依据。广大投资公司作为外国投资者，在中国境内的投资及合法权益应受到中国政府和法院的保护。一审期间，当事人向法院提供的主要证据有：广州市对外经济贸易委员会作出的337号批复、6号批复、9号批复、三联公司、珠江投资公司和广大投资公司签订的《合作开发经营珠江侨都房地产合同》及其章程、三联公司与海龙王公司签订的《协议书》、《关于审议市人民政府办理市九届人大三次会议第42号议案实施方案的决议》、《珠江侨都筹委会会议纪要》、广州市对外经济贸易委员会作出的143号通知、233号通知。上述证据随案卷移送到本院，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的依据，本院根据上述证据所认定的事实与原裁定无异。

本院认为：上诉人海龙王公司根据其与三联公司签订的协议书，付给三联公司6000万元，作为对珠江侨都项目的投资，使双方的协议得到部分履行。因三联公司只是珠江侨都公司投资三方中的一方，无权决定海龙王公司参加珠江侨都项目的开发。这一事实说明海龙王公司与三联公司形成一定的民事法律关系，而不能证明海龙王公司在珠江侨都公司中占有股份。海龙王公司没有与珠江侨都项目的各方签订合作合同和章程，也没有按照《中华人民共和国中外合作经营企业法》的有关规定经审查批准加入珠江侨都公司。因此，上诉人海龙王公司以在珠江侨都公司中占有股权为由，认为广州市对外经济贸易委员会针对珠江侨都公司作出的233号通知，与其具有法律上的利害关系的上诉理由不能成立。广州市人民代表大会常务委员会《关于审议市人民政府办理市九 届人大三次会议第42号议案实施方案的决议》中明确：“市人民政府应建立一个有权威的新侨村建设工作机构，负责对新侨村的规划和重大项目设计的审定，对征地和投资等重大问题进行指导和协调”。因此，按照该决议成立的珠江侨都项目筹委会是一个指导和协调机构，与被上诉人广州市对外经济贸易委员会之间不存在隶属关系。筹委会的纪要只具有行政指导性质，不具有强制力，该纪要中关于“同意海龙王公司参加珠江侨都项目的投资”的内容，不能改变珠江侨都公司各方的法律地位。海龙王公司只有通过与珠江侨都公司各方谈判，并经过主管机关依照法定程序予以审批，成为珠江侨都公司的股东，方可拥有对珠江侨都项目的投资开发权。上诉人海龙王公司认为筹委会纪要使233号通知与其形成法律上的利害关系的上诉主张不能成立。珠江侨都公司是开发建设珠江侨都房地产的项目公司，上诉人海龙王公司未获得对珠江侨都项目的投资权，其与珠江侨都项目的投资者之间没有形成法律上的竞争关系。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（一）项中的“公平竞争权”，必须是受法律保护的合法权益。上诉人海龙王公司认为被上诉人广州市对外经济贸易委员会作出的233号通知侵犯其公平竞争权的上诉理由不能成立，其与被上诉人广州市对外经济贸易委员会作出的233号通知没有法律上的利害关系。

综上，海龙王公司提起行政诉讼缺乏事实根据一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，经本院审判委员会讨论，根据《中华人 民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

二审案件受理费100元，由上诉人广州市海龙王投资发展有 限公司负担。

本裁定为终审裁定。

审判长 岳志强

代理审判员 马永欣

代理审判员 甘雯

二00二年五月二十二日

书记员 王达

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