山东省东营市中级人民法院

行政判决书

（2001）东中行终字第12号

上诉人（原审被告）东营市工商行政管理局（以下简称市工商局）。住所：东营市辽河路273号。

法定代表人安立，局长。

委托代理人陈艳，女，山东平正大律师事务所律师。

委托代理人王少云，男，东营市工商行政管理局个体私营经济管理科副科长。

上诉人（原审第三人）东营市豪迈制衣有限公司（以下简称豪迈公司）。住所：东营市东营区淄博路75号。

法定代表人张萱坤，董事长。

委托代理人崔瑜，男，山东鲁北律师事务所律师。

委托代理人刘华，男，山东鲁北律师事务所实习律师。

被上诉人（原审原告）诉讼代表人段清民，男，1950年8月出生，汉族，东营市东营区史口镇人，东营市豪迈制衣有限公司股东，住东营市东营区淄博路75号。

被上诉人（原审原告）诉讼代表人王来田，男，1957年7月出生，汉族，山东省莱州市人，东营市豪迈制衣有限公司股东，住东营市东营区淄博路75号。

（32名被上诉人名单附后）

委托代理人张玉良，男，山东众旭律师事务所律师。

上诉人东营市工商行政管理局、上诉人东营市豪迈制衣有限公司不服东营市东营区人民法院作出的（2001）东行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2001年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人东营市工商行政管理局委托代理人陈艳、王少云，上诉人东营市豪迈制衣有限公司委托代理人崔瑜、刘华，32名被上诉人的诉讼代表人段清民、王来田及委托代理人张玉良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审认定，2000年10月30日，上诉人市工商局以上诉人豪迈公司提交虚假证明文件，骗取登记注册为由，依据《中华人民共和国公司法》第二百零六条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十九条规定，作出了东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书，决定撤销豪迈公司的公司登记、吊销营业执照。上诉人豪迈公司对该处罚决定不服，于2000年10月31日向山东省工商行政管理局提起行政复议。在行政复议期间，上诉人市工商局于2000年12月28日作出了关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定的决定。此后，上诉人豪迈公司撤回了复议申请。上诉人市工商局提供的证据不能证明其于2000年10月30日作出的东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书确实存在认定事实或适用法律上的错误。

原审认为，32名被上诉人属上诉人豪迈公司的股东。上诉人市工商局作出的撤销决定涉及到了32名被上诉人的人身权、财产权。因此，32名被上诉人具备起诉的主体资格。上诉人市工商局提出其撤销决定非可诉行政行为，无法律依据，不应支持。上诉人市工商所提供的证据不能证明其在2000年10月30日作出的东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书存在确实违法或不当的情形，其作出的关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定的决定也未依法定程序作出。原审判决撤销上诉人市工商局于2000年12月28日作出的关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书的决定。

上诉人市工商局上诉称：1、原审法院认定事实有误。（1） 32名被上诉人不具备起诉的主体资格；（2）市工商局的撤销决定是对有瑕疵行政行为的撤销而非行政处罚行为，我国法律法规未对该类行政行为作出的程序予以规定，原审认定作出撤销决定的程序应与作出原处罚决定的程序相同是错误的，也是没有法律法规及法理依据的；（3）市工商局通过省工商局调取的材料发现原处罚决定有错误，当然可以依据省工商局的调查材料撤销自己的错误的处罚决定，原审对上诉人市工商局所提交的部分证据认定无效是错误的；（4） 32名被上诉人的签名是其本人所签，其主张是因受欺诈所签名，亦无证据予以支持，且行政机关不能否认其本人签名的法律效力。市工商局作出的东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书，认定事实有误，证据不足，原审认定市工商局提交的证据不能证明该处罚决定书存在认定事实或适用法律上确有错误是错误的；（5）市工商局的撤销决定对32名被上诉人的权利义务未产生任何影响，是不可诉的，被上诉人非行政行为的相对人，其起诉无法律依据。2、原审判决没有正确认定事实，作出的原审判决适用法律和判决结果也是错误的。请求撤销原审判决。

上诉人豪迈公司上诉称：1、原审判决程序违法。市工商局的撤销决定对32名被上诉人的权利义务不产生实际的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，被上诉人的起诉应予以驳回，原审认定其起诉主体合格，并予以审理是程序违法；2、行政机关在作出行政行为后，发现存有错误的，应予以主动改正，且法律法规对主动改正的行为并未规定法定程序，原审认定上诉人市工商局作出撤销决定的行为未依法定程序作出是错误的；3、被上诉人提交的证据《公证书》所证明的《公司章程》是无效的，原审认定该证据有效是错误的。请求撤销原审判决，依法改判。

被上诉人辩称：1、原审对原审原告的身份逐一进行了核实，32名被上诉人是要求上诉人市工商局撤销豪迈公司虚假工商登记的申请人，其作为与上诉人市工商局作出的行政行为有法律上利害关系的人可以提起行政诉讼；2、上诉人市工商局作出撤销决定应有充分的证据和严谨的程序，原审对此的认定是正确的；3、上诉人市工商局没有充分证据证明其作出的撤销决定的合法性，原审对其举证的认定是正确的；4、32名被上诉人在《公司章程》等有关文件的签名是否真实应有上诉人举证，但上诉人未能举证证明，而被上诉人所提交证据《公证书》能证明签名确系伪造。请求驳回二上诉人的上诉，维持原审判决。

在一审期间，上诉人市工商局提供了以下证据：

1、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第46条，证明其作出撤销决定是有法律依据的。

2、2000年11月21日王清霞关于豪迈公司1月17日股东签名情况的说明。证明豪迈公司的股东在公司章程上的签字是真实的。

3、2000年11月21日山东省工商行政管理局对张萱坤的调查笔录。证明当时股东的签字不是在末页纸上签的。

4、2000年11月17日山东省工商行政管理局对赵松波的调查笔录。

5、2000年11月17日山东省工商行政管理局对李占范的调查笔录。与3号、4号证据同时证明在公司章程上本人的签字是真实的。

6、东营市工商行政管理局东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书。

7、关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定的决定。

被上诉人段清民、王来田等对上诉人市工商局提供的证据提出下列异议：

1、1号证据是指上级行政机关对下级行政机关作出的决定进行撤销，而本案是上诉人市工商局自己撤销自己作出的决定。根据有关法律规定，当事人提出复议申请，复议机关有权予以撤销、变更、维持，或通过诉讼程序来改变，没有法律规定自己可以改变自己的决定，该暂行规定是一个部门规章，是和现行的法律相违背的。本案中，上诉人市工商局作出的东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书已送达生效，也已进入了复议程序，因此不能再适用该条规定。

2、2号、3号证据是山东省工商行政管理局的取证，上诉人市工商局不能作为证据使用。调查时调查人应为两人以上，3号证据上只有记录人一人作为调查人，违反程序，是不合法的。张萱坤是公司的董事长，不能作证，他与本案有利害关系，他在调查笔录中所说的不真实。在（98）东证经字第4号公证书上清楚地记载了参加股东大会的只有二十五名股东，因此可以证明上诉人豪迈公司向上诉人市工商局提供的有三十九名股东的签名是假的。

3、4号、5号证据，上诉人市工商局不是在法定期限内提出的，不能作为证据使用。

4、2号证据与3号证据相矛盾。张萱坤主张用的是1月13日的公司章程，王清霞则主张用的是1月2日的公司章程。

5、2号证据应无效。这是王清霞在事隔三个月后去省工商行政管理局说的，此前她在市工商行政管理局调查时却说记不清了。

被上诉人段清民、王来田等在一审中同时提供了东营市公证处（98）东证经字第4号有限责任公司创立大会暨第一届股东代表大会公证书。在该公证书上记载了参加股东大会的股东只有二十五名，因此可以证实上诉人豪迈公司向上诉人市工商局提供的三十九名股东的签名是假的。上诉人市工商局应提供当时注册的原始文件。

上诉人豪迈公司对上诉人市工商局在一审中提供的证据无异议。对被上诉人提供的公证书认为本身是真实的，但是不能达到举证目的，因为公证书上明确写明是举手通过章程，而不是签名。

上诉人市工商局对被上诉人的质疑予以辩驳，认为：

1、1号证据应当能够适用本案。《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关发现行政处罚有错误的，应当主动改正。因此，我局作出撤销决定是符合法律规定的。

2、我局在法定期限内未提交4号、5号证据，是由于档案在省工商局因过春节拿不出来，应属有正当理由。这两份证据是省工商局在复议期间作的，并不是后补的。

3、2号、3号、4号、5号证据形成了一条证据锁链。王清霞在市工商局和省工商局作的证词是相矛盾的，不能采信；在复议期间，有两名股东的意见同董事长张萱坤的意见相同；按照公司条例规定，股东是在章程上亲笔署名，32名股东应对其签字的后果承担民事责任。我局作为行政机关是行使工商登记审查权，而不审查签名的真实性。基于以上观点，我局才作出撤销决定。被上诉人要求我局拿出公司章程的原件是不对的，因法庭审查的是我局作出的撤销行为是否合法。

上诉人市工商局对被上诉人提供的公证书同意上诉人豪迈公司的意见。

二审围绕以下重点问题进行了审理：1、被上诉人的主体资格是否合法；2、上诉人市工商局作出的撤销行政处罚决定的决定是否可诉；3、上诉人市工商局作出撤销行政处罚决定的决定认定事实是否清楚；4、上诉人作出的撤销决定的程序是否合法。

上诉人市工商局称，一审中对未到庭的被上诉人进行核实后，未经上诉人质证，而直接作出认定，应进一步确认；我局作出的撤销决定未对被上诉人的人身权、财产权造成损害，因而被上诉人不具备起诉的主体资格；我局的撤销决定的行为是对自己作出的有瑕疵行政行为的撤销，从而恢复到没有作出该处罚行为之前的状态，这一行为未对任何人的合法权益造成损害，因而是不可诉的；我局作出的东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书存在以下错误：1、认为公司的章程是证明文件是错误的。2、豪迈公司在注册时，32名股东的签名是个人真实的签名，对该签名是否通过胁迫手段取得，工商机关无权予以确认。3、处罚决定所采用的主要证据之间存有矛盾，原来对证据的认定是错误的，因而我局将原处罚决定予以撤销；我局作出的撤销原处罚决定的决定在程序上无法律法规的严格规定，作出程序是合法的。

上诉人市工商局同时向本院提交了以下证据：除一审中提交的证据外，另提交2000年11月21日32名被上诉人签名的证明，证明向市工商局提供的《关于公司章程、选举董事会成员等六项内容中股东签字的来源说明》的签名是个人自愿签名的（在该《说明》中，32名被上诉人说明豪迈公司注册时提交的公司章程、选举董事会成员等六项中的股东签名是受到欺诈所签，原认为该签名是领取救济款的签名，后被用来注册公司，这些签名不是股东的真实意愿）。并说明省工商局的调查笔录存在于其作出撤销决定之前，是有效的证据。

上诉人豪迈公司称，同意上诉人市工商局的意见；另，32名被上诉人不是工商机关的管理相对人，其要求撤销公司，应通过召开股东大会决定是否撤销，而不能直接要求工商机关撤销公司，因此32名被上诉人不具备起诉的主体资格；上诉人市工商局的行政行为是不可诉的，不能以公司与股东之间的其他纠纷，来证明公司的撤销与否就侵害了股东的权益；32名被上诉人的签名不是虚假的，上诉人市工商局的撤销原处罚决定的决定是正确的；上诉人市工商局作出撤销原处罚决定的决定的程序因无法律法规的严格规定，其作出程序是合法的。

上诉人豪迈公司同时向本院提交了以下证据：3份公司章程末页、选举董事会成员的决定、委托代理证明、选举监事会成员的决定、选举执行监事的决议及一份证明（证明该公司董事、监事、经理人选合法）等8份证据。在上述证据中，均有各股东的签名。

被上诉人称，上诉人豪迈公司是利用欺骗手段注册的公司，32名被上诉人作为该公司的股东，其利益肯定受到损害；对行政行为有权提起诉讼的并不一定是行政管理的相对人，32名被上诉人作为与被诉行政行为有法律上利害关系的人，依据最高人民法院的司法解释，有权提起诉讼；上诉人市工商局的行为使一个非法的公司合法化，致使32名被上诉人的权益受到非法公司的侵害，这种行政行为是具体行政行为，是可诉的；《工商行政管理机关程序暂行规定》是上诉人市工商局作出行政行为的唯一法律依据，该规定是上级机关发现下级机关的错误，可以予以改正，而其始终未能提交上级机关要求其改正的证据，其以法律对作出此类行政行为的程序无明确规定为由而违反法定程序是错误的。

被上诉人对上诉人提交的证据提出如下异议：上诉人市工商局提交的《说明》不能证明什么；对赵松波、李占范的调查笔录是省工商局所作，不是上诉人所作，且对李占范的调查笔录只有记录人，无调查人，其取证程序违法。该两份证据没有在法定期限内向法院提交，不能作为有效证据；对张萱坤的调查笔录与一审中提交的王清霞的证明相矛盾，也不能作为有效证据。被上诉人同时向本院提交了公司创立大会公证书及20份被上诉人个人出具的证明，证明注册公司所用的签名是虚假的。

上诉人市工商局对被上诉人提交的证据提出异议，认为被上诉人所提交上述证据均与本案无关。

上诉人豪迈公司对被上诉人提交的证据提出异议，认为公证书中证明的公司章程没有股东的签名，没有法律效力，该章程无法向工商机关备案；其余证据均与本案无关。

经庭审质证、辩论，可以确认以下事实：上诉人市工商局根据认定的下列事实，1、豪迈公司在办理工商登记注册时，提交的有全体股东签字的《公司章程》是在1998年1月16日发放职工救济金时，由会计王清霞要求在已备好的虚假的公司章程的末页上签署的，是通过不正当手段骗取得来的，不是大多数股东的真实意思表示；2、豪迈公司在办理公司设立申请时所提供的委托代理证明、选举董事会成员、选举监事会成员、选举执行监事、机构成员符合《公司法》条件证明文件所涉及的股东签名，也都是采取欺骗手段骗取的。认定豪迈公司提交虚假证明文件，骗取登记注册的行为，违反了有关法律规定。于2000年10月30日作出了工商个处字（2000）第28号行政处罚决定书，决定撤销豪迈公司的公司登记，吊销其营业执照。豪迈公司对该处罚决定不服，向山东省工商行政管理局提起行政复议。在行政复议期间，市工商局于2000年12月28日作出了关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定的决定。此后，豪迈公司撤回了复议申请。

合议庭认为，32名被上诉人作为上诉人豪迈公司的股东，与该公司是否被撤销具有法律上利害关系，被上诉人具备起诉的主体资格。原审法院对原审原告的身份核实后，未经二上诉人质证，直接予以确认，不构成程序违法。本案中被诉的“关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定的决定”是上诉人市工商局行使行政职权而作出的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉的行政行为是上诉人市工商局作出的“关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定的决定”，撤销的理由是原行政处罚决定书存有错误，因而审查的重点应是上诉人市工商局是否有充分的证据证明原处罚决定书存有错误。上诉人市工商局在一审中提交的1号证据与本案无关，不确认其效力；因被诉的撤销决定是上诉人市工商局作出的，作出时间是在2000年12月28日（在春节前），其以4号、5号证据在省工商局因过春节拿不出来为由未在法定期限内提供，属无正当理由，该两份证据为无效证据；6、7号证据均与案件有关，且具有客观性、真实性的特征，认定为有效证据；2号证据与王清霞此前出具的证词前后矛盾，认定为无效证据。上诉人豪迈公司所提交证据不能作为认定上诉人市工商局的行政行为是否合法的证据，不予确认其效力。被上诉人提交证据均与本案有关，且具有客观性和真实性的特征，确认其合法有效，可以作为本案定案的依据。

本院认为，上诉人市工商局所提交证据不能证明其于2000年10月30日作出的行政处罚决定书中确有错误，故其于2000年12月28日作出“关于撤销东工商个处字（2000）第28号行政处罚决定的决定”认定事实不清，应予以撤销。原审判决认定事实清楚，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费一百元，由上诉人东营市工商行政管理局、上诉人东营市豪迈制衣有限公司各负担五十元。

本判决为终审判决。

审 判 长 宋子美

审 判 员 侯丽萍

代理审判员 焦 伟

二○○一年六月六日

书 记 员 张晓丽

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