关于全面推进依法行政的实施意见

荆政发〔2005〕25号

各县、市、区人民政府，荆州开发区，市政府各部门：

为了认真贯彻落实国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》)和省人民政府《关于全面推进依法行政的若干意见》(鄂政发〔2004〕54号，以下简称《若干意见》)，坚持执政为民，建设法治政府，加快荆州发展，现就全面推进我市依法行政工作提出如下实施意见：

一、指导思想和目标

全面推进依法行政，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本的科学发展观，立足我市实际，全面改善和优化我市经济社会发展环境，为建设和谐荆州提供有力的法治保障。按照统筹规划，科学部署，分步实施，重点突破的原则，到2010年，健全、完善和落实行政决策、行政执法、行政监督、纠纷调处以及责任追究等相关配套制度；基本形成科学化、民主化、法治化的行政决策体系，基本建立权责明确、关系协调、行为规范、科学有序的行政执法体制和严谨、高效、便捷的行政监督体制；基本确立行为规范、公正透明、运转协调、廉洁高效的行政管理体制，并在此基础上，进一步实现建设法治政府的目标。

二、深化行政管理体制改革，切实转变政府职能

依法行政应当与深化行政管理体制改革和转变政府职能相衔接。政府职能必须实现从无限型向有限型转变，从权力型向责任型转变，从单一管理型向管理服务型转变，在行政权力运用过程中体现民情、尊重民意、珍惜民力，简化办事程序，提高办事效率，树立社会公共利益与行政相对人权利协调统一的依法行政基本价值目标。

1、深化机构改革

(1)科学、合理地设置政府机构，核定人员编制，逐步实现机构设置、人员编制法治化。在国家和省关于行政管理体制改革总的目标要求和指导下，按照合法、精简、效能的原则，到2007年，基本理顺市、区之间、市政府各部门之间的职责权限，将相同或相近的行政职能划归一个部门行使，减少行政机关机构重叠，职责不清的现象。

(2)推进事业单位机构改革。严格控制事业单位的设置和人员编制，对财政供养事业编制实行全市总量控制；从2005年起，全市不得新增自收自支的行政执法机构，对现有的自收自支的行政执法机构及其人员必须进行清理、调整，并在2007年调整完毕。事业单位未经法律、法规授权或行政机关依据法律、法规、规章的规定委托，不得从事行政执法活动。

2、推进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面转变

(1)加强对行业组织和中介机构的引导、规范。建立比较完善的行业组织、中介机构行为规范制度。2005年底前，全市现有隶属于行政机关的行业

组织和中介机构，必须在人事、财务、业务等方面与所属行政机关彻底脱钩。

(2)实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，政府及其部门不得干预企业正常生产经营活动，不得自办经济实体，政府及其部门的工作人员不得在经济实体兼职。

(3)在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，依法界定、强化政府的社会管理和公共服务职能。2005年，要抓紧建立、健全公共卫生、安全生产、社会治安、自然灾害等公共性突发事件的应急处理机制，提高政府应对突发事件和风险的能力；健全劳动、就业和社会保障制度，扩大就业面，加强社会保险费用的征缴力度，提高社会保障覆盖面。

3、创新行政管理方式

(1)认真贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，规范许可行为，强化许可监督，改革实施行政许可的体制和机制，积极探索实施行政许可、加强行政许可监管的新路子。重点抓好行政许可的实施程序、公开、听证、行政许可的监督检查、实施行政许可的责任追究等相关配套制度的建设。

(2)充分发挥行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励等方式在行政管理中的作用，增加行政方式的灵活性和多样性。

(3)加强电子政务建设，推进政务信息公开透明。市和各县市区要加强政府网站建设，2007年，全市基本建立电子政务系统；制定信息公开办法，增加行政活动透明度，为公众查阅政府及政府各部门公开的信息提供便利条件，做到信息互通，资源共享。进一步完善政府新闻发言人制度，保障公民、法人和其他组织的知情权。

4、完善依法行政的财政保障机制

(1)以建立公共财政体制为目标，继续深化以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理为主要内容的财政体制改革。逐步实现规范的部门预算管理，统筹安排使用财政资金，提高财政资金使用效益。清理规范行政事业性收费等政府非税收入，严格实行收费与监管相分离，罚缴分离、收支分离，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。

(2)高度重视行政执法经费不足问题。各级政府及其财政部门应在每年新增财政收入中安排一定比例资金，逐步解决行政执法的财政保障问题。

(3)争取到2007年基本解决同一行政区域内不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾，逐步建立统一、规范、透明的公务员津贴、补贴制度。

(4)各级人民政府必须把依法行政所需经费，包括行政复议经费、行政赔偿经费以及宣传、教育培训经费等纳入本级财政预算予以保障。

三、完善行政决策机制，依法科学民主决策

5、健全行政决策机制

(1)坚持行政决策以依法为前提、科学为保证、民主为基础的原则，进一步完善政府工作规则，制定并认真贯彻执行市政府《关于推进行政决策科学化民主化的实施意见》。

(2)依照法律、法规和规章的规定，科学、合理地界定行政决策权，不得超越职责权限决策。各级人民政府需对本地重大事项及其他法定事项作出决策的，应依法向同级权力机关报告；政府各部门需要对涉及政府工作全局的重大事项作出决策的，应当报同级政府批准。

(3)要在坚持行政首长负责制的基础上，不断完善政府内部决策制度，充分利用全体会议、常务会议、办公会议等集体决策方式，强化决策的科学性、民主性。

(4)建立、健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的公开透明的行政决策机制，实现行政决策内、外部系统的互联、互通。

6、完善行政决策程序

(1)要按照决策前认真调查研究，决策中广泛征求意见和决策后迅速反馈情况原则，制定并严格遵守行政决策的程序规定，严格规范重大决策行为。

(2)凡与人民群众利益相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见；凡重大决策事项，各级政府和各部门法制工作机构应组织法律专家进行合法性论证。

(3)行政机关决策前，有关事项的承办单位可根据具体情况拟定多种方案比选。行政决策除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果都要客观、全面、准确、及时地予以公开。

(4)建立健全专家咨询制度。2005年，市县(含县级市、区，下同)两级人民政府应建立统一的咨询专家库。入选专家应包括政治、经济、文化、法律等社会各个领域。在涉及对本地区或本部门重大事项或专业性强的事项决策时，事前应组织有关专家进行必要性和可行性分析、论证。

7、建立健全行政决策监督机制

全市各级行政机关应加强对决策活动的全过程监督，行政机关确定的督办机构和人员，应定期对决策执行情况进行跟踪反馈，负责决策执行机关要及时报告决策的执行和评价情况，提请行政决策机关适时调整和完善有关决策。

8、实行行政决策责任追究制度

按照“谁决策、谁负责”的原则，2005年底以前全面建立行政决策责任追究制度，明确决策实施前和实施中各个环节的责任单位、责任人以及需要承担的相应责任，对因决策过错给国家和群众利益造成重大损失的，必须追究主要负责人和直接责任人的责任，实现决策权和决策责任相统一。

四、提高规范性文件质量，维护法制统一

9、按照法定权限制定规范性文件

各级政府及政府各部门制定规范性文件必须严格遵守法律、法规和规章规定。规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制等事项；不得增设公民、法人和其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。

10、严格遵守规范性文件制定程序

要认真贯彻落实《荆州市行政机关规范性文件制定程序规定》，科学合理地制定年度规范性文件计划，并按计划组织好规范性文件的起草和审修工作。各级政府及政府部门的法制工作机构负责规范性文件的审查修改。规范性文件应经本级行政机关常务会议、办公会议集体研究审议，审议通过后，应当在政府公报、公开发行的报刊或政府网站上公布。

11、完善规范性文件的清理和解释制度

规范性文件制定机关应根据本地、本部门工作的实际需要以及上位法新的立法、修改或废止的情况，及时对本机关制定的规范性文件进行清理，该修改的修改，该废止的废止。有关机关、组织和公民要求对规范性文件进行解释的，可以向规范性文件制定机关的政府法制工作机构提出，经政府法制机构研究提出处理意见后，按法定程序进行书面解释。

12、认真执行规范性文件备案审查制度

要进一步落实《湖北省规范性文件备案审查规定》，文件制定机关应按照规定的时间和要求将规范性文件报送备案审查。备案机关的法制工作机构对报送的规范性文件应做到有件必备、有备必审、有错必纠，到2007年，基本实现规范性文件事前审查制度。

五、加强和改进行政执法，确保法律法规正确实施

13、转变行政执法理念

(1)树立“执法为民”、“以人为本”的理念。行政执法人员应强化“公仆”意识，忠于法律，忠于职守。在执法中既要严肃执法、严格执法，又要文明执法，优质服务。

(2)树立处罚与教育相结合的理念。行政处罚应当以教育行政相对人守法为目的，全市各级行政机关及其执法人员实施行政处罚时，应视相对人违法情节轻重依法适当实施行政处罚，禁止不分情节轻重一律实行顶额罚款的做法。行政执法机关在自由裁量权范围内，应坚持法律而前人人平等的原则，对初次违法且违法情节显著轻微的，应当适用警告种类的行政处罚，慎用罚款种类的行政处罚。

14、严格执行行政执法主体资格和行政执法人员持证上岗制度

(1)行政执法由行政机关和法律、法规授权的组织在其法定职权范围内实施，县级以上人民政府应当每隔5年或根据机构、职能调整情况适时清理行

政执法主体，对经审查具有执法主体资格的机构予以登记并公告。凡未经公告的，不得行使行政执法权。

(2)凡从事行政执法的人员，必须符合法定条件，经本级人民政府法制工作机构审查，申领法律、法规、规章规定的行政执法证件后，方可从事行政执法工作。行政执法证件每5年核发一次，每年应验审一次。行政执法人员执法违法受到责任追究或调离执法岗位的，依法撤销或注销其执法资格。

15、适当下移执法重心，理顺执法关系，减少执法层次

(1)坚持属地管理为主原则。凡是法律、法规、规章对层级管理规定不明确的执法事项，与人民群众生活密切相关的执法事项，原则上按属地管辖原则交由县级人民政府行政执法机关实施；未在县级设置执法机关的，由市人民政府行政执法机关实施。法律、法规对层级管理权限有明确规定的，从其规定。

(2)加强市级行政执法机关的监督、检查职能。市级行政机关应加强对县级行政执法工作的指导和监督，及时查处跨县区域的案件，影响重大的疑难案件，县级行政执法机关应当查处而不予查处或者查处不力的案件以及上级行政执法机关交办的案件。

(3)减少和防止多头执法。各级人民政府法制工作机构应当对行政执法职能交叉情况进行清理、调处。对属法律、法规、规章规定不明确或相冲突的，应报请上级有关行政机关处理。凡有行政执法职能交叉的执法机关应根据法律、法规、规章和省委、省政府的有关规定，以及本级政府的要求，切实履行职责，严禁越权乱作为和失职不作为，不得因行政机关的职能交叉使行政相对人无所适从或对行政相对人的合法利益造成损害。

16、改进和完善执法监管方法，实行分类动态管理的行政执法方式

(1)逐步推行分类管理制度。全市各级行政执法机关应结合本部门的执法实际，根据行政相对人的守法记录情况，分别采取远距离、近距离、零距离管理的方式进行执法监管活动，到2008年，全市各级行政执法机关基本实行分类监管制度。

(2)加强行政执法现场活动的监管。行政执法机关根据国家和省的统一部署决定对行政相对人实施普遍性的现场检查活动之前，应报同级政府法制工作机构审查备案。行政机关实施行政执法现场检查活动，必须做到检查前有计划，检查中有笔录及其他记录措施，检查后有结论。行政执法机关应将检查结论书面告知行政相对人，并将检查计划、记录结论等相关资料整理存档备查。现场检查后发现有违法情形，行政相对人能当场改正的，应当允许其当场改正；当事人无法当场改正的，应当在依法实施行政处罚的同时，责令其限期整改。禁止只罚款而不责令限期整改，杜绝违法行为通过罚款合法化现象。

17、严格遵守行政执法程序，实行行政处罚的调查、审核、决定三分离

(1)切实保护行政相对人的权利。行政执法机关在行政执法活动中，应当告知当事人有关执法依据和当事人应享有的权利，以及救济途径，切实维护当事人的知情权、陈述权、申辩权和救济权。对于当事人的陈述和申辩，合法、合理的，行政执法机关应予以采信。对依法应当听证或行政机关认为需要听证的，行政机关应组织听证。

(2)实行行政处罚的调查权、审核权和决定权三分离。2005起，全市各级行政执法机关除按简易程序办理的案件外，行政执法人员不得自我办案、自我审核、自我决定，所办案件必须经本机关法制工作机构审核后报机关首长作出决定。

(3)规范行政执法文书。行政执法机关应使用省以上行政执法机关统一的行政执法文书，省以上行政执法机关没有统一样式文书的，有关行政执法机关应根据法律、法规、规章规定的程序制定合法、规范的文书。

18、规范对行政事业性收费和罚没行为的管理

(1)行政执法机关对行政相对人实施监督检查时，不得收取任何费用。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

(2)加强行政事业性收费的监管。2006前，市县两级人民政府设立统一的收费窗口，代理行政执法机关依法向行政相对人收费，并将所收资金分解到相关行政执法机关的财政专户。

(3)严格实行罚缴分离制度。行政执法机关在执法活动中，除法律规定可以当场收缴的罚款外，一律不得当场收缴罚款，行政机关应当告知行政相对人到指定的金融机构缴纳罚款。

19、全面推进行政执法责任制

(1)深化行政执法责任制。行政首长对本机关行政执法工作负总责。各级行政执法机关应依法明确职责，明确执法岗位，分解执法责任。依法可以实施委托执法的，委托人与被委托人必须签订书面委托书，明确委托的事项、期限以及被委托人的权限，委托人还应加强对被委托人执法活动的监管，并依法承担相应的法律责任。

(2)进一步改进、完善和实施行政执法考评制。2005年起，将每年一次的年终行政执法考评转变为年终考评与日常监督检查相结合。市、县政府法制工作机构要根据每年行政执法的实际，开展专项行政执法检查、行政执法案件、行政复议案件的案卷质量评查，收集行政相对人对行政执法机关的评议意见等，并将这些评查结果、意见等作为年终行政执法考核的重要依据。对本地实行垂管的行政执法机关，市、县政府法制工作机构应将年度评议考核情况及时通报其上级行政机关。

(3)完善并严格执行行政执法违法责任追究制。2005年，要在现有的行政执法过错责任追究制的基础，进一步修改、完善，细化追究的具体办法。监察机关、政府法制工作机构应当密切配合，通力协作，加强对行政执法过错行为的责任追究力度。

(4)强化行政执法公示制。各级行政执法机关应将行政执法依据、执法内容、执法程序、处理结果等予以公示，接受社会和行政相对人监督。行政处理决定除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，应当允许行政相对人查阅。

20、优化整合行政执法力量，积极推进相对集中行政处罚权和综合执法工作

(1)积极稳妥开展相对集中行政处罚权工作。进一步理顺我市城市管理执法体制，优化城市管理运行机制，继续做好城市管理相对集中行政处罚权的调研及相关工作，2007年，实现我市城区城市管理领域行政处罚权的相对集中。

(2)探索建立综合行政执法体制。一个行政执法机关下设多个行政执法机构的，应该归并为一个机构承担行政执法工作。并在此基础上，重点在文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机关。

(3)联合办理、集中办理行政许可事项。行政许可事项由一个行政机关多个内设机构办理的，该行政机关应指定一个窗口统一受理许可申请、统一送达许可决定。各地应当建立行政服务中心，实行行政许可事项的联合办理和集中办理，市直有行政许可权的部门还未进入市行政服务中心的，原则上应在2005底前全部进入行政服务中心。已进入行政服务中心的许可项目，许可机关依法可以当场做出许可决定的，必须当场做出决定，不能当场做出决定的，必须在法定时间内作出决定，不得拖延推诿。

六、完善信访工作机制，依法防范，化解社会矛盾

21、认真贯彻落实《信访工作条例》。信访工作应坚持属地管理、分级负责，谁主管，谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，各级政府及政府各部门应当听取信访工作汇报，研究信访工作。各级信访部门及各有关部门应切实履行职责，完善、落实信访制度，确保信访渠道畅通，积极主动地处理好群众反映的问题，努力将社会矛盾解决在基层。

22、加大社会矛盾的排查和协调力度，建立对重大疑难问题的协调处理机制，坚持定期排查和重点时期排查相结合，及时发现、化解矛盾。对集体上访、重复上访或重大紧急上访事项，当地政府主要领导应亲自研究，靠前指挥，采取有效措施果断处置，防止事态扩大。

23、加强民事纠纷的调解，充分发挥基层调解组织和行政机关在解决社会矛盾中的作用。建立社会矛盾纠纷排查调处工作责任制，发挥村民委员会、居民委员会和基层调解组织在解决社会矛盾中的作用；行政机关调处民事纠纷，要按照法定权限和程序，遵循自愿、公开、公平、公正的原则进行调处。调解达成协议的，应制作调解协议书；调解达不成协议的，应及时书面告知当事人救济权利和渠道。

24、切实保障信访人员和举报人员的民主权利和人身安全。不得以任何理由压制、打击信访人，不得将举报材料的有关情况透露或转送给被举报人。

七、落实监督法律制度，强化对行政行为的监督

25、自觉接受人大及其常委会监督和政协民主监督。

各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法报送备案规范性文件。自觉接受政协民主监督，听取其对政府工作的意见和建议。

26、加强行政系统的层级监督

各级政府应当加强对所属部门和下级政府行政行为的监督，不断创新和完善内部层级监督制度，强化监察机关和政府法制工作机构的行政执法监督职能，对重要事项和重大案件要及时进行督查。

27、加强行政复议监督

(1)强化行政复议监督。对符合法律规定的行政复议申请，行政复议机关必须依法受理，并依法作出行政复议决定。

(2)完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式。对事实清楚，争议不大的行政复议案件，要积极探索建立简易程序解决行政争议；对事实复杂、争议较大的案件，也可以公开审理，组织双方质证，对违法或不当的行政行为，必须依法予以撤销或变更。落实行政复议对行政自由裁量权的合理性审查，通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府严格依法行政。

(3)完善行政复议责任追究制度。对依法应当受理而不受理行政复议申请的；应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法，而不撤销、不变更或者不确认行政行为违法的；不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究具体办案人员和相关领导的责任。

(4)2005年，市及各县级以上政府应当依法在政府法制工作部门内设立行政复议工作机构，保证有3名以上行政复议办案人员，市政府各部门也应在法制工作机构中配备专职行政复议人员，并提供行政复议工作必需的场所、器材等物质条件，将复议工作经费纳入本级政府财政预算。

28、自觉接受司法监督

要按照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关法律规定，自觉接受人民法院对行政行为的司法监督，对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩；对人民法院依法作出的生效判决和裁定，行政机关应当切实履行。

29、开展专门监督

监察、财政、审计机关应切实履行职责，依法独立开展专门监督，并与其他监督机关密切配合，形成监督合力，提高监督效力。

30、自觉接受群众监督和新闻舆论监督。

行政机关应依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报制度、新闻舆论监督制度，对群众举报和新闻曝光反映的问题应当调查、核实、并依法作出处理。要完善特邀监督员制度，发挥民主党派、群团组织对行政执法活动的监督作用。

31、认真执行行政赔偿和补偿制度

行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成实际损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定予

以赔偿，赔偿义务机关赔偿后，应当对有故意或重大过失的工作人员依法追偿。要完善行政补偿制度，明确行政补偿的范围、标准、对象、方式和程序，及时依法予以补偿。

八、增强依法行政观念，提高依法行政能力

32、各级人民政府和政府各部门领导干部要树立职权法定、权责统一、诚实守信和程序公正的理念，带头参加法律知识的学习，增强依法行政的意识，提高依法决策、依法行政的能力和水平。

33、建立行政机关工作人员学法制度

坚持学用一致、分级分类原则，采取自学与集中培训相结合的方式，深入开展依法行政的学习和培训。制定行政机关工作人员依法行政培训办法和培训考试大纲，明确培训内容，学时和考试标准，有关单位应当把依法行政知识列入行政机关工作人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。

34、建立健全行政机关及其工作人员信用信息记录制度，将依法行政记录纳入行风评议和公务员年度考核内容。

九、加强领导，明确责任，切实推进依法行政工作

35、切实加强对依法行政工作的领导。

各级人民政府及政府各部门要从“立党为公、执政为民”的高度，从事关全市改革、发展、稳定的大局出发，遵循依法行政的基本准则，切实加强对依法行政工作的领导。各县级人民政府和市政府各部门的行政首长作为依法行政的第一责任人，对本地、本部门推进依法行政工作负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级、逐级抓落实的组织领导体系。

36、分解落实依法行政的各项任务

各县级人民政府和市政府各部门要把《实施意见》的各项工作任务进行分解，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。

37、定期报告推进依法行政工作情况

各县级人民政府推进依法行政的情况，每年应当向本级人大及其常委会和市人民政府报告。政府各部门应当向本级人民政府报告，国家、省垂直管理部门应当向当地人民政府和上一级行政机关报告。对本级人大及其常委会和本级和上级人民政府以及上一级行政机关提出的依法行政方面的批评、意见，应当及时整改，并将整改情况及时上报。

38、进一步加强政府法制建设

(1)各市、县人民政府及其部门要按照国务院、省政府的要求，以贯彻实施《纲要》为契机，结合本地、本部门工作实际，切实加强法制机构的建设与发展，要加快法制机构工作人员的职业化、专业化步伐，提高法制机构工作人员的素质，使法制机构的设置、人员编制与其责任、任务相适应。

(2)成立市人民政府法律顾问室，与市人民政府法制办公室合署办公，主要负责参与市政府的重要经济活动，具体办理涉及经济、行政纠纷案件及其他非诉讼法律事务；及时为市政府及部门提供法律服务；指导和协助市政府部门和各县、市、区政府的法律顾问工作。

(3)建立依法行政工作信息员制度。各县级人民政府及市政府各部门法制工作机构要明确一名专职或兼职依法行政工作信息联络员，负责报送依法行政的相关信息。

(4)各级人民政府及其部门的法制工作机构要加强自身建设，不断提高政治素质、业务素质和工作水平，积极履行参谋、助手和法律顾问职责，为全面推进依法行政作出贡献。

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二○○五年九月二日

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