文山州人民政府关于加快林下经济发展的意见

文政发〔2014〕74号

林下经济是以林地空间、森林资源和森林生态系统环境为依托，以科学技术为支撑，以林下种植、养殖、有关产品采集加工和森林景观利用为主要内容的复合型生产经营活动。我州自然条件优越，森林资源丰富，发展林下经济潜力巨大、前景广阔。为进一步加快林下经济发展，提高林地利用率和产出率，切实改善生态环境，促进农民增收和农村经济发展，根据《云南省人民政府关于加快林下经济发展的意见》（云政发〔2014〕39号）精神，结合我州实际，提出如下意见：

一、加快林下经济发展的重要性和紧迫性

(一)林下经济发展取得的成效。近年来，我州始终把林业建设作为经济社会发展的重大措施来抓，大力发展林下经济，特别是集体林权制度改革后，全州林权制度实现了“山定人、树定权、人定心”改革目标，农民获得了新的生产资料，对林地有了充分的生产经营自主权，在集体林地流转、林下经济开发、合作组织建设等方面有了较快发展，林下经济发展模式多样、成效显著，全州林下经济初步形成“四大类型”（林下种植、林下养殖、林下产品加工、林下旅游）、“八大模式”（林药、林禽、林畜、林菌、林花、林饮料、林下产品培植加工、林下休闲）的发展格局；2013年，全州森林覆盖率达49.8%，实现林下经济总产值达29.6亿元。

(二)林下经济发展存在的主要问题。全州林下经济发展尽管取得了一定的成绩，但仍处于发展起步阶段，存在不少亟待解决的问题。一是规模小而散、产业化程度低。布局零散，基地规模小，水、电、路等基础设施不配套。二是产业链条衔接不紧，资源、资本、技术、市场等生产要素缺乏有机整合，大多数属于小规模生产、特定范围销售；集约化程度低，不适应市场经济条件下社会化大生产的需要等。三是缺少政策导向和扶持。由于受认识、体制等多种因素制约，各级政府扶持政策措施还不够系统，部门分工也不明确，发展林下经济的资金大部分靠林农自筹，一些项目难以做大做强。四是技术研究、推广和培训缺乏。我州的林下经济研究和实践起步较晚，现有的技术储备滞后于林下经济发展的需要。

(三)加快发展林下经济的重要意义。

加快发展林下经济是建成“森林文山”和实施生态文明工程的必然选择。文山州发展林下经济具有得天独厚的资源优势，森林资源是文山州不可替代的最大资源，也是实施“生态立州”发展战略的基石。发展林下经济是推动我州转变发展方式，加快产业结构调整优化，保护森林生态环境，发挥森林优势，发展森林经济，建设森林生态文明，打造森林生态品牌，树立森林生态形象，建设美丽文山的有效途径。

加快发展林下经济是充分利用林地资源，构建资源节约型、环境友好型社会的重要途径。通过发展林下产业，有效整合林地资源要素，节约和高效利用土地资源，是林区必须坚持的一项长期发展战略。利用林下闲置的土地资源，大力发展林下产业，提高复种指数，可有效缓解人地矛盾，符合发展循环经济，建设节约型社会的客观要求。实践证明，发展林下产业，对于提高劳动生产率、资源综合利用，促进生物产业持续健康发展，巩固退耕还林成果具有重要意义。

加快发展林下经济是转变农村经济增长方式，促进农民持续稳定增收的战略举措。发展林下经济是实现农、林、牧等资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的战略措施，是转变农村经济增长方式，促进林业增效和农民增收的有效途径。当前，农民对土地的依赖程度较高，充分利用林下闲置的土地资源和林下独特的生态环境条件，鼓励农民依法合理利用林地资源，发展林下产业，大力发展林下复合经营，是提高林地综合利用效率和经营效益，转变农村经济增长方式，拓展农民增收渠道的重要抓手。

二、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以维护林业生态安全为前提，以建设效益林业为核心，充分发挥林地资源优势和林荫空间优势，通过科学规划，创新机制，培育龙头，兴建基地，搞好服务，积极组织开展林下种植、养殖等立体复合生产经营，促进林下经济集约化、规模化、产业化发展，促进林业由单一营林向多目标复合经营转变，促进林、农、牧各业资源共享、优势互补、循环相生、协调发展，最大程度地提高林地综合经营效益。

(二)基本原则。一是生态优先、良性互动。以保障生态安全为基点，以增加农民收入为落脚点，积极发展经济效益、生态效益、社会效益良性互动的林下产业。二是因地制宜、分类指导。充分利用当地自然和经济条件，扬长避短、发挥优势、因地制宜、分类施策。三是种养结合、循环发展。在充分利用林地、林木资源的前提下，宜种则种、宜养则养，种养结合、循环发展，努力提高林下产业经济效益。四是政府引导、市场推动。以市场为导向，选择特色优势项目，做强做优林下产业，努力提供高效优质林产品，最大限度满足市场需求。五是突出重点、全面推进。按照“一县一业、一村一品”的思路，突出重点产业、重点区域，加强示范，带动全面发展。

(三)发展目标。到2017年，全州林下经济发展面积达到460万亩，林下经济综合产值达到50亿元以上，林农林下经济人均收入达1500元以上；到2020年，全州林下经济发展面积达到570万亩，林下经济综合产值达到70亿元以上，林农林下经济人均收入达2000元以上；培育省级林下经济龙头企业10户以上，林农专业合作社省级示范社20个以上。

三、重点内容

(一)增加森林资源总量。鼓励农民利用宜林荒山荒坡植树造林，对疏林地、灌木林地和林间空地进行补植改造，采取多种方式改造低效林。对商品林，农民可依法自主决定林下经济的经营方向和经营模式。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，发展林下种养业，利用森林景观发展森林生态旅游业。通过发展林下经济，实施立体复合经营，提高林分质量，增加森林资源总量，不断提高森林覆盖率。（牵头部门：州林业局；参加部门：州国土资源局、环保局、农业局、旅游局等）

(二)发展林下种养业。在不改变林地用途、不影响生态功能的前提下，充分利用林下自然条件，借助林地的生态环境，在林冠下选择适合林下生长的动植物和微生物（菌类）种类，进行科学合理种植、养殖等生产与经营。重点抓好林下推广砂仁、石斛、重楼、何首乌等林药模式；在林下发展草果、魔芋、野菜、紫山药等林菜模式；在林下发展木耳、香菇、干巴菌等食用菌的林菌模式；在林下发展牛、羊、鸡、蜂、兔、野猪等林畜模式；促进林下经济规模化经营。（牵头部门：州林业局；参加部门：州国土资源局、环保局、农业局等）

(三)深化林下产品采集加工。坚持农民主体地位，依法适度采集林下用于食用、药用、工业和观赏的动植物、微生物等野生资源产品。鼓励农村集体经济组织、农民投资林下经济产品加工业。重点培育和引进一批龙头企业，扶持林下经济产品的精深加工和新产品研发，推动各类经济实体开发利用林下资源，提高林下经济产品的附加值和综合效益。引导林下经济龙头企业进入工业园区，形成产业规模聚集效应。（牵头部门：州林业局；参加部门：州工信委、环保局、农业局、商务局、招商局等）

(四)发展森林生态景观旅游。充分发挥林区山清水秀、空气清新、生态良好的优势，合理利用森林生态景观、自然文化环境和林下无公害产品建设农家乐、森林人家、林下经济庄园、森林公园；发展观光旅游、休闲度假、生态疗养，开发富有地方特色的森林旅游商品，加强森林文化教育基地和森林博物馆建设，重点开发一批功能比较完善的旅游精品景区。（牵头部门：州旅游局；参加部门：州教育局、林业局、文化局等）

四、主要任务

(一)科学编制发展规划。按照因地制宜、统筹规划、合理布局、突出特色、发挥优势、讲求实效原则，把发展林下经济与农业结构调整相结合，与农业产业化相结合，与无公害农产品生产相结合，与农业科技推广相结合，与扶贫开发相结合，与社会主义新农村建设相结合，多角度、深层次地挖掘林下经济发展潜力。各县（市）要在深入调研，摸清林情，掌握民意的基础上，结合本地林下资源特点和比较优势，确定适宜的林下经济优势产业和主导产品发展方向，制定林下经济发展专项规划或实施方案，纳入经济社会发展总体规划，统筹发展。（牵头部门：州林业局；参加部门：州发改委、财政局、农业局等）

(二)推进示范基地建设。按照“规模化、区域化、产业化”的要求，结合当地条件和市场需求，科学确定富有特色的林下经济发展项目，培育一批不同类型、独具特色、带动力强的林下经济示范基地。指导和推动工作基础较好、自然条件优越、发展积极性高的县（市），在协调指导、资金投入、技术培训、市场开发、基地建设、管理服务、品牌培育等方面进行探索，高起点发展林下经济。重点建设州级林下经济示范县2个，示范基地20个以上，林农专业合作社省、州级示范社10个以上。（牵头部门：州林业局；参加部门：州发改委、财政局、农业局、工商局、供销社等）

(三)实施品牌发展战略。大力支持龙头企业和农民专业合作组织发展林下产业，建立与之配套的标准化原料生产基地，发展订单生产，组建专业技术服务组织，开拓产品销售市场，推行林下产业规模化、标准化、产业化经营。积极鼓励有条件的林下经济龙头企业创特色、创品牌，坚持在“土”、“特”和“野”字上作文章，力求实用、艺术、美观，将林下产品的“特”打造成高端、稀缺的时尚元素，赋予包装文化韵味，突显产品地域特色。积极开展“有机食品”、“绿色食品”、“无公害食品”认证和地理标志产品认证，推行标准化生产。完善林下经济产品标准和检测体系，确保产品使用和食用安全。加大重点品牌的营销宣传推介力度，不断拓展林下经济产品市场，推动林下经济规模化、产业化发展。支持建设省、州级林下经济龙头企业20户以上，重点培育文山三七、广南铁皮石斛、马关草果、滇重楼等一批具有地方特色、优势明显、影响力大的文山林下经济品牌，努力形成2—3个销售收入上亿的著名品牌。（牵头部门：州林业局；参加部门：州发改委、工信委、科技局、财政局、农业局、商务局、工商局、质监局、招商局等）

(四)加快林下经济庄园建设。按照产业高效化、发展生态化、产品特色化、生产标准化、经营规模化、品牌高端化的要求，发展一批有主体、有基地、有加工、有品牌、有展示、有文化的林下经济庄园。到2017年，建成1个省级林下经济精品庄园，2—3个州级林下经济精品庄园，到2020年，建成2个省级林下经济精品庄园，5—7个州级林下经济精品庄园，以庄园建设带动林下经济发展。发展林下经济的经营主体可直接在林地内修筑生产设施，可使用不超过林地经营面积的5%用于建设管护等设施。（牵头部门：州林业局；参加部门：州发改委、财政局、国土资源局、农业局、工商局、旅游局等）

(五)加强科技支撑。加大科技扶持和投入力度，提升林下经济科技支撑能力。积极开展林下经济植物品种收集、评价与筛选、种苗繁育与良种基地建设。加强主导产品和优势品种的科技研发，加快良种选育、病虫害防治、森林防火、林产品加工等先进实用技术转化推广。构建林下种养、高效经营、精深加工、品牌打造、市场营销等全产业链的技术标准体系。充分发挥科研、教学、规划设计和企业的人才技术优势，建立协作联动机制，为林下经济发展提供强有力的科技支撑。（牵头部门：州科技局；参加部门：州发改委、工信委、财政局、农业局、林业局等）

(六)提高产业化程度。以培育大企业、延伸产业链为目标，实施园区带动，优化空间布局，通过政府扶持、内引外联等形式，引进一批技术水平高、投入强度大、产业链条长、带动能力强、管理水平高的国际国内企业和项目入驻，不断提高林下经济的规模化经营水平。突出抓好重点项目，增强龙头企业的引领带动能力。加快林下经济产品产地贮藏库和冷藏、运输等基础设施建设，在林下经济产品重要集散地和交通枢纽建立集加工、保鲜、流通为一体的中型农产品物流配送中心。加快发展电子商务，拓展信息渠道，创建林下经济产品互联网交易平台，搞好产销对接，提供信息发布、市场营销等经营性服务，提高市场竞争力和占有率。（牵头部门：州林业局；参加部门：州发改委、工信委、财政局、农业局、商务局、招商局等）

(七)加强林地资源管理。依法执行林木采伐制度，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质或乱砍滥伐、毁坏林木，禁止在陡坡林地上发展林下种植业。严禁在自然保护区内开展林下种植和养殖。全面开展森林资源资产评估，依法加强林地承包经营权、林木所有权及林下资源流转管理。研究制定林下种植、林下养殖、生态旅游和林下资源开发强度标准，防止林下微生物、植物过度消耗和水土流失。林下经济发展需要进行林分结构调整时，在不违背森林资源管理政策的前提下，优先满足其林木采伐指标需求。在集中连片大规模推进基地建设前，开展必要的环境或生物多样性影响评价。（牵头部门：州林业局；参加部门：州科技局、财政局、国土资源局、环保局、农业局、水务局、政府研究室、质监局、旅游局、政府法制办等）

五、政策措施

(一)发挥财政资金引导作用。建立以市场投入为主、各级人民政府给予适当补助的林下经济发展投入机制。在积极争取中央财政资金支持的基础上，各级财政部门特别是县级财政部门要通过调整和优化支出结构，整合发改、农业、林业、畜牧、科技、扶贫、移民相关专项资金，重点加大对林下经济公共领域的扶持力度，建立引导鼓励各类社会投资主体参与林下经济的投入新机制，形成政府、金融、企业、社会多元化投入新格局。（牵头部门：州财政局；参加部门：州发改委、环保局、农业局、林业局、水务局、商务局、扶贫办等）

(二)加大金融支持力度。积极开展林权抵押贷款、林农小额贷款和联保贷款等业务，加大对林下经济发展的信贷投入。扩大林权抵押贷款范围和扶持额度，探索在不改变林地性质和保证生态安全的前提下，对已承包到农户的公益林，允许以转包、出租、入股、抵押等形式发展林下经济。支持符合条件的林业企业通过多层次资本市场和债券市场筹集发展资金。充分发挥财政贴息政策的带动和引导作用，将符合贴息条件的项目按照《林业贷款中央财政贴息管理办法》给予贴息扶持，确保经营者享受政策性优惠和扶持政策。加大政策性、商业性保险对林下经济的支持力度，增强农民抵御灾害的能力。（牵头部门：州金融办；参加部门：州林业局，人行文山州中心支行、文山银监分局等）

(四)有序推进林地承包经营权流转。在不改变林地所有权性质和林地用途的前提下，赋予农民对承包的林地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。坚持依法自愿有偿的原则，鼓励林地承包经营权在公开市场上以转包、出租、转让、入股等形式向专业大户、家庭林场、合作林场、林农专业合作社、林业企业流转，发展多种形式规模经营。也可作为出资、合作条件，依法对其承包的林地、林下资源进行开发利用。（牵头部门：州林业局；参加部门：州发改委、财政局、国土资源局、农业局、政府研究室、政府法制办等）

(五)加强税费扶持。对林农生产的林下经济产品，依法按照农产品享受有关税收优惠政策。增值税一般纳税人从林业生产者购进的免税林下经济产品，依法按照13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额。对运输鲜活林下经济产品且符合国家和省规定的，减免车辆道路通行费。对林农专业合作社销售给本合作社成员的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机等生产资料，依法免征增值税。对林农专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，依法免征印花税。对企业单位从事林下种植、养殖和产品采集、初加工所得，依法免征或减半征收企业所得税。对以林业“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品，符合规定的，实行增值税即征即退的政策。（牵头部门：州地税局、国税局；参加部门：州发改委、财政局、农业局、林业局等）

(六)加强组织领导。各县（市）人民政府要结合实际，制定林下经济发展专项规划，明确目标任务，完善政策措施，实行领导负责制，建立健全激励机制，纳入干部考核内容，切实落实奖惩措施。建立州、县（市）、乡（镇）三级政府领导抓点示范、部门包帮责任机制。强化部门协作，林业部门要负责牵头组织协调林下经济发展工作；发改部门要积极参与编制林下经济发展规划，支持林下经济项目建设；财政部门要加大政策资金扶持力度，充分发挥政府资金导向作用；科技、林业、农业等部门要加强新技术、新品种、新模式推广应用及政策、信息、市场等方面的服务，扶持林下种植、养殖重点项目；水利、交通运输、电力等部门要支持林下经济示范基地的水、路、电等基础设施建设；扶贫部门要将林下经济发展与产业扶贫开发有机结合起来，加大政策扶持力度；文化、旅游部门要把生态文化建设和森林旅游纳入文化建设和旅游项目建设的扶持范围；保险机构要根据林下经济发展的需要，研究探索为林下种养业重点项目提供配套保险产品和服务新途径；新闻单位要加强宣传报道，营造林下经济发展的良好舆论氛围，充分发动农民广泛参与。州政府将把林下经济发展纳入对县（市）政府和州直有关部门年度重点工作考核内容，予以考核奖惩。

文山州人民政府

2014年12月17日

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