三明市人民政府关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见

明政〔2015〕2号

各县（市、区）人民政府，市直各单位：

为贯彻落实《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）和《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》（闽政〔2014〕47号）要求，加快推进城市基础设施建设、运营和管理市场化进程，积极开展政府与社会资本合作（PPP）推动城市基础设施建设试点，提出如下实施意见。

一、总体思路

认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持权利平等、机会平等、规则平等，按照“增量先行、存量跟进、试点推动、分步实施”的工作思路，抢抓改革机遇，积极探索试点，推广运用政府和社会资本合作模式，鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设与运营，形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局，促进经济结构调整和转型升级，改善基础设施条件，丰富公共产品供给，提高公共服务的效益与质量。

二、基本原则

（一）改革创新、优化政策。坚持政府主导、社会参与、市场运作，建立可预期的政策体系，凡是法律没有禁止的领域，都向社会资本开放，全面激发市场活力，加快释放改革红利。

（二）因地制宜、分类推进。视具体情况确定投资合作方式，有针对性地运用差别化的政策手段，采取灵活有效的激励措施，分批发布、分类推进、全面推开。

（三）公平竞争、诚实守信。依照相关法律法规，采取公开招标、邀请招标或竞争性谈判等方式，择优选择投资主体和合作方式；坚持诚信守约、权责统一，严格履行合同或协议确定事项。

（四）风险分担、互利共赢。合理设置边界条件，确保社会利益优先，科学分担项目风险，充分保证合作各方享受合理收益，切实防止国有资产流失和利益输送。

（五）依法管理、规范有序。做好投资、建设、运营各环节综合管理，强化价格与服务监管，积极回应社会关切，主动接受社会监督，确保全过程合法依规。

三、主要措施

（一）放开领域

1.放开新增项目。按照“非禁即入”、“非禁即准”原则，全面放开基础设施领域。对一定期限内经营收入能平衡建设和经营成本，并能产生合理利润的经营性项目，依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作；对一定期限内虽有一定经营收入，但无法完全收回建设和经营成本，或是虽可基本实现“保本微利”，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，要合理选择PPP、BOT、股权投资等方式，并通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件；对基本无经营性收入的非经营性项目，可以采取BT方式，也可在建立政府购买服务等机制后采取BOT、TOT等方式，还可采取综合开发方式引入投资人组织捆绑实施。

2.激活存量项目。对已建成使用的项目或产权归市政府所有的项目，通过委托运营、股权出让、融资租赁、基金引导、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式，加大专业化运营力度，扩大产业化经营规模，提高运营水平。

（二）完善机制

1.稳步推动价格市场化机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会、政府、投资者可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步调整理顺价格收费水平，建立科学的价格形成机制。

2.多渠道完善投资回报补偿机制。一是通过合理的政府投入，形成政府与社会投资人合营投入的合理股权比例；二是通过引入市场竞争机制，推动投资运营公开透明，压缩企业成本；三是通过将财政运营补助转变为政府购买服务，增加企业主营业务收入；四是通过依法依规配置企业一定资源，增加企业其他经营收入。

3.完善行业管理机制。根据行业特点和经营属性，各行业主管部门进一步加强行业监管，分行业设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障城市公共安全。

四、试点安排

近期选择污水处理、垃圾发电、城市天然气、城市供水、能源公交、城市道路等条件相对成熟的领域，开展市场化试点。下一步，在总结试点经验的基础上，逐步扩大市场化建设的规模和领域。

（一）试点项目

1.城市、产业园供水、污水处理厂。按照“企业建厂、政府配网”的原则，新建项目主要采用PPP或股权投资方式。

2.垃圾发电、城市天然气、能源公交、公共停车场。主要采用PPP方式，由社会投资人参与城市公用事业投资建设与运营。

3.普通公路、城市道路、桥梁、隧道、垃圾转运站等，可以采取投资人代建、政府购买服务、土地和物业捆绑开发等方式开展合作。

4.其他领域。包括非义务教育、非基本医疗卫生、健康、养老、体育、文化产业等项目，鼓励社会资本直接投资。

（二）试点路径

1.明确内容。对向社会招标、招商的项目，要明确以下内容：项目名称、内容、经营期限、产品或服务内容、质量标准、投资概算构成、投资回报方式、退出机制、价格确定及调整机制和必要的政府投资、财政补贴及政府承诺等事项。

2.公开推介。重大项目建设信息提前向社会公布，实行集中推介与分散谈判相结合的方式，加大招商推介力度，实现充分竞争、降本提效。

3.择优确定。严格按照政府采购法和招标投标法的相关规定组织开展招标，公平择优确定社会投资人。

（三）试点政策

1.特许经营政策。污水处理、垃圾发电、城市天然气、城市供水、能源公交等法律法规规定的项目可实行特许经营，特许经营期根据需要确定，最长不超过30年。具体结合不同类型项目的服务规模、投资运营收益及运营成本测算确定。特许经营期内，全部更新改造投资由特许经营者负责。

2.用地政策。基础设施类项目（不含综合开发方式的项目）原则上以划拨方式供地。特许经营期满后，按特许经营合同的约定将土地使用权连同地上附属物一并移交政府

3.价格政策。市场充分竞争领域项目在经营时，可实行市场定价。特许经营项目的经营者在向公众提供产品或者服务时，应执行政府定价或政府指导价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标价或者协议价与政府进行经济结算。

4.投资回报。对特许经营项目，经营者按协议约定收取服务费以及协议约定的其他方式取得合理回报。其中，财政补偿金额按以下公式计算：财政补偿金额=(中标或协议价格-政府定价)×政府承诺基本收购(处理)量或基本服务量。

对其他项目，在收费标准、建设投资、政府购买服务等方面给予同等待遇。

5.市政设施配套。按现行政府投资体制，红线外配套市政道路、供水、污水和再生水管网建设改造等由市、县政府投资安排，红线外电力、燃气等经营性设施由市、县专业公司投资。

政府投资的管网可委托社会投资人一体化建设，也可在政府建成后一并委托社会投资人运营维护管理。

6.技术经济条件设定。

企业投资内部收益率：原则上按年7%—8%测算，可结合行业特点和利率水平进行适当调整，具体通过竞争方式确定。

特许经营权使用费：社会投资人投资建设的项目原则上暂不征收。

基本服务量：具体表现为协议客流(涉及能源公交领域)、基本水量(涉及污水处理领域)、基本处理量(涉及固废处理领域)等，在日均预测服务量基础上，根据经营年限、设计能力等进行测算。

约定价格(费用)及调整机制：具体表现为约定票价、污水处理服务费、垃圾处理服务费等。具体计费方式和收费标准通过招标或竞争性谈判等方式确定，并在协议中约定，由特许经营实施机关向经营者支付。依据构成运营成本重要项目变化情况，运营期约定价格原则上每3年调整一次。

资本金：根据不同项目特点，投资人自有资金(或投资股本金)应为项目总投资的20%—35%。

投资人资格：社会责任意识强，无不良从业信誉记录，具有雄厚技术实力、资金实力和丰富项目经验的专业公司。

7.政策调整与协议变更。特许经营期限内，特许经营协议双方应严格履约，不得擅自变更或者解除协议。如一方认为需要变更或者解除协议，或因国家法律政策调整导致协议无法继续履行的，应当与另一方进行协商。经双方协商一致的，可以变更或者解除协议；协商不一致产生争议的，可以按照协议约定的争议解决方式处理。

8.退出机制。加强对实施项目的绩效评估，建立健全规范退出机制和风险管控机制，对投资人未能如约、按量、按质提供公共产品或者服务的，投资人必须按照合约规定及时退出并依法赔偿。

9.审批优先。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入“绿色通道”，按规定享受优先审批等政策。

10.融资支持。对社会资本参与基础设施等领域建设的项目，各级政府给予贷款贴息、抵押担保等融资政策支持，帮助协调金融机构给予融资与顾问服务。鼓励企业采取股份制、委托运营、合资组建项目公司、设立股权基金、债转股、上市融资、发行债券、中期票据等方式筹资用于基础设施建设。

（四）实施步骤

1.2014年11月底前，完成PPP试点项目的筛选，并公布PPP项目清单。

2.2015年3月底前，各责任单位完成拟实施项目的可行性研究，并委托专业服务机构编制具体实施方案或项目招投标文件。

3.2015年6月底前，通过竞争机制选择确定实施PPP项目的合作伙伴。

五、保障机制

（一）加强组织协调。市政府成立PPP项目试点工作领导小组，由市长任组长，市政府分管副市长任副组长，市财政局、发改委、监察局、国土局、环保局、住建局、交通运输局、水利局、国资委、审计局、城乡规划局、银监局、法制办、工商联等单位为成员，统筹协调和推进项目试点工作。PPP领导小组下设办公室，挂靠市财政局，承担PPP领导小组办公室日常工作，办公室主任由市财政局局长兼任。各县（市、区）要建立相应的协调机制，按照市里统一部署，统筹组织开展本区域相关工作。

（二）明确工作职责

1．市财政局、发展改革委负责建立项目信息发布平台，统一公开发布试点项目，加强实施项目信息动态管理。细化完善政府投资体制，落实政府购买服务机制，制定购买服务实施方案。

2.市物价局会同相关行业主管部门，适时、适度调整理顺价格收费水平。在定期审核成本的基础上，以完善三明城市功能、确保市政基础设施领域安全稳定运营和增加有效供给为出发点，逐步建立与实际成本相适应的价格形成机制。

3.市国资委会同相关行业主管部门，细化落实监管范围内的基础设施领域存量资产盘活利用方案。充分发挥国有资本的撬动作用，重点推动国有经营性资产证券化，协调市属国有企业引入社会资本进行多元化股权投资和项目投资。

4.市国土、规划、环保、金融办等部门负责细化各领域支持标准和政策，对试点项目优先配置资源和办理相关审批手续。

5.市政府法制办负责提供法律咨询服务，参与使用市本级财政性资金项目的合同谈判和对合同协议的法律审查。

（三）强化监督管理。各责任单位要加强社会资本参与基础设施领域建设的管理，建立有效的监督机制，防止在招商对接、建设运营中出现违规行为。监察、审计部门要加强对引资工作的监督，确保程序合法、阳光公开。对违法违规操作行为，要严肃查处，并追究相关人员责任。

（四）加大宣传力度。通过新闻媒体开展宣传报道，增进政府、社会与市场主体共识，提高公众对PPP的认可度和参与度，为PPP模式的试点推广创造良好氛围。

三明市人民政府

2015年1月24日

（此件主动公开）

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