玉林市人民政府办公室关于印发玉林市改革乡镇财政管理方式实行乡财县管的实施意见的通知

玉政办发〔2007〕214号

各县（市、区）人民政府，市政府各委办局：

《玉林市改革乡镇财政管理方式实行乡财县管的实施意见》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二〇〇七年十月二十三日

玉林市改革乡镇财政管理方式实行乡财县管的实施意见

我市乡镇财政自1984年建立以来，在规范乡镇政府财政收支管理、促进乡镇经济和社会事业发展等方面起了积极的作用。随着农村税费改革不断深入和农村综合改革的要求，乡镇财政收支职能和运行的环境发生了较大变化，现行的乡镇财政管理方式已不能完全适应公共财政管理改革的要求和农村综合改革新的形势。为贯彻落实《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知》（桂政办发〔2005〕1号）和《广西壮族自治区财政厅关于乡镇财政管理方式改革试点的实施意见》（桂财预〔2005〕10号）、广西壮族自治区财政厅《关于进一步推进乡财县管工作的意见》（桂财预〔2006〕154号）文件精神，进一步规范和加强乡镇财政管理，缓解乡镇财政困难，保障农村基层政权的正常运转，巩固农村税费改革成果，推进农村综合改革，促进各项事业发展，根据《宪法》、《预算法》等法律、法规规定，特制定如下改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”（简称“乡财县管”，下同）的实施意见。

一、改革的指导思想

按照巩固农村税费改革成果、推进农村综合改革、建立公共财政体系的要求，改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管”，以规范乡镇财政收支行为，确保乡镇基本支出需要，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇债务风险，促进县乡财政步入良性发展轨道，维护农村基层政权和社会稳定。

二、改革的基本原则

(一)坚持把减轻农民负担放在首位。通过改革完善乡镇财政管理体制，改革乡镇财政管理方式，保证乡镇财政基本支出需要，努力从源头上减轻农民负担，从制度上规范分配关系，建立农民减负增收的长效机制。

(二)坚持“三权不变”，实行独立核算。一是乡镇预算管理权不变，按照《中华人民共和国预算法》规定，继续实行一级政府、一级预算，乡镇政府负责本级预决算草案编制、预算方案调整和预算组织执行；二是资金所有权和使用权不变，乡镇财政资金仍归乡镇政府所有和支配，确保乡镇利益不受损害；三是财务审批权不变，属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。

(三)坚持约束和激励相结合，实现“三规范一保证”。既要强化县（市、区）财政对乡镇财政的监管和约束，切实规范乡镇财政预算管理、规范乡镇财政收支行为、规范财政监管措施，提高乡镇理财水平；又要防止把乡镇“捆”得过死，形成“等、靠、要”、“吃大锅饭”思想，通过建立和完善激励机制，切实增强乡镇增收节支、当家理财的积极性和紧迫感，增强自我发展能力，保证基层政权正常运转。

（四）坚持把控制人员、控制债务作为改革的着眼点。严格控制新增财政供养人员，减轻养人负担，降低行政成本，缓解乡镇财政困难；严格控制新增政府债务，坚决制止脱离实际、不顾财力的“政绩工程”和“形象工程”，防范乡镇债务风险。

三、改革的主要内容

“乡财县管”，就是在保持乡镇预算管理权、财政资金所有权和使用权以及财务审批权不变的前提下，以乡镇独立核算主体，由县（市、区）财政部门负责管理乡镇财政资金并监督使用，使乡镇财政资金所有权、使用权与管理权相分离。其主要内容包括“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”。

（一）预算共编。

县（市、区）财政部门按有关法律、法规和政策，结合乡镇财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出指导编制年度乡镇财政预算的意见上报同级人民政府。县（市、区）人民政府根据财政部门意见向乡镇下达编制年度预算的指导意见，提出编制预算草案的要求（包括：实施乡镇财政综合预算，将乡镇预算内外所有收支纳入预算管理。收入预算的安排要做到事实求是，积极稳妥；支出预算的安排要首先保证人员工资、民政优抚经费等必保支出，保证乡镇政权和村级组织正常运转等必要支出，然后再区分轻重缓急，统筹安排一般性支出和专项支出。根据乡镇收支规模和实际情况，分类制定公用经费定额，健全各项开支标准等）。乡镇政府根据县（市、区）人民政府的指导意见，编制本级预算草案并按照法定程序履行批准手续。在年度预算执行中乡镇政府提出的预算调整方案，需报县（市、区）财政部门审核，并按照法定程序履行批准手续。

（二）账户统设。

县（市、区）财政国库集中支付中心代理乡镇财政总预算会计账务，核算乡镇各项会计业务。撤销乡镇财政在各银行和金融机构开设的所有账户，由县（市、区）财政国库集中支付中心在各乡镇金融机构统一开设财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”、“支出专户”三类。除工商各税、契税、耕地占用税、烟叶特产税收入直接缴入县（市、区）国库外，乡镇所有非税收入、上级部门补助收入等先缴入“结算专户”，其中应上解的财政收入应通过“结算专户”上解县（市区）财政国库。对原已直接上缴县（市、区）国库的乡镇收入仍维持直接上缴县（市区）国库的办法。乡镇所有工资性支出通过县（市区）国库或“结算专户”直接拨到“工资专户”，专用于乡镇人员工资和民政定补人员补助的发放。工资以外的其他支出通过县（市、区）国库或“结算专户”拨到“支出专户”，由乡镇按规定开支。

（三）集中收付。

收入管理程序：乡镇财政预算外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县（市、区）国库或“结算专户”，由县财政国库集中支付中心根据乡镇收入类别，分乡镇分别进行核算。

支出拨付程序：以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。工资性支出根据年度预算每月从县国库或“结算专户”直接拨入“工资专户”，并委托银行统一发放到个人账户。乡镇机关事业单位的公用经费支出和事业支出先由用款单位根据年度预算提出用款计划，财政所提出审核意见，经乡镇政府领导审批后，报县（市、区）国库集中支付中心，由县（市、区）国库集中支付中心根据预算额度从县（市、区）国库或“结算专户”拨付到“支出专户”，由乡镇按规定使用。为方便乡镇及时用款，各地可建立公用经费支出备用金制度。乡镇财政预算单位财务可继续按照“零户统管”制度管理。乡镇财政所对村级的财政补助资金，包括财政供给的“村干部补贴”和“农村五保户供养”等项资金实行集中支付，直接拨入“村级资金专户”。属于村级收入的资金，推行“村财乡管村用”制度，由乡镇财政部门、经营管理部门负责加强审核监督，确保村级资金专款专用。

（四）采购统办

纳入政府集中采购目录及限额标准以上的乡镇政府采购项目，由乡镇财政所提出申请和计划，经县国库集中支付中心按照预算审核后，交县（市、区）采购管理中心集中统一办理，采购资金由县（市、区）国库集中支付中心直接拨付供应商。

（五）票据统管

乡镇使用的行政事业性收费票据，耕地占用税、契税、烟叶特产税完税凭证等，其管理权全部上收到县（市、区）财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。

四、改革的配套措施

改革的配套措施主要内容是：“一改革、二完善、三清理”。

（一）“一改革”，即改革完善乡镇财政管理体制。

统筹谋划，精心设计，逐步构建科学合理的乡镇财政管理体制和运行机制。一要坚持分税制的原则，按照分税制财政体制的基本框架，处理好县（市、区）与乡镇财政分配关系；二要坚持财权与事权相统一的原则，科学划分县（市、区）政府与乡镇政府的事权和财权，合理确定县（市、区）、乡镇财政职能，规范县（市、区）与乡镇财力分配，既保证乡镇政权正常运转，又兼顾县财政的承受能力；三要坚持实事求是和分类指导的原则，从实际出发，根据乡镇经济与财政发展水平不均衡的情况，因地制宜地制定体制调整政策，促进县域经济协调发展，在基数计算问题上不搞“一刀切”；四要坚持积极稳妥的原则，有效解决当前乡镇财政管理中存在的问题，保证乡镇政权正常运转，发挥乡镇财政职能作用。通过改革完善乡镇财政管理体制，建立科学规范的财政转移支付制度，加大对困难乡镇的扶持力度，保证基本支出的需要。进一步明晰县（市、区）与乡镇财政收支范围，合理划分税种，实事求是地确定县（市区）与乡镇财政收支基数。明确县（市、区）与乡镇财政支出责任，凡属县（市、区）政府承担的支出，不得以任何形式转嫁乡镇；县（市、区）政府制定事权调整相关支出政策时，应充分考虑乡镇政府的承受能力；县（市、区）政府委托乡镇政府承办的事务，应足额安排专项拨款，不得要求乡镇配套资金。建立和完善促进乡镇财政增收节支的激励机制，提高乡镇发展经济、组织收入和自求平衡的积极性。具体按《玉林市政府关于改革完善乡镇财政管理体制的实施意见》组织实施。

（二）“二完善”，即完善乡镇财政基本保障职能，完善乡镇财政公共服务职能。

一是完善乡镇财政基本保障职能。根据乡镇基本运转的需要，合理配置财力，硬化预算约束，切实保障乡镇机关事业单位人员工资、村干部报酬、五保户供养经费以及民政优抚资金及时足额发放，保证乡镇政权和村级组织维持基本运转所需的必要经费，保证计划生育管理、民兵训练经费等专项经费。

二是完善乡镇财政公共服务职能。认真贯彻落实党和国家扶持农村发展的各项方针政策，不断加大“三农”投入力度，提高支农资金使用效益；积极筹措资金，大力推进新型农村合作医疗和农村最低生活保障工作；优化支出结构，努力保障农村义务教育、农田水利建设、农村道路建设、农村改水和危房改造等农村社会公益事业发展需要，确保涉农补贴政策落实到位，促进农民增收，改善农民的生产生活条件；加强村级资金管理，切实减轻农民负担；加强会计人员管理及培训工作，为社会经济发展提供服务；加强国有和集体资产管理，防止资产流失。

（三）“三清理”，即清理财政收支，清理财政供养人员，清理债权债务。

一是清理财政收支。认真核实乡镇财政收支的规模和范围，摸清财政收支底数。对各项财政收入进行认真清理，掌握各项税收、非税收入的来源和结构，确保应收尽收，坚决杜绝违规征收等虚增收入的行为。全面清理乡镇财政供给范围，进一步核实与财政支出相关的基础数据，防止随意开支、突击花钱、虚列支出的行为。清理核实工作要周密细致，确保各项收支数据真实可靠。

二是清理财政供养人员。财政供养人员是指行政机构和事业单位中用财政拨款开支或补助基本工资的职工，其中行政单位人员和全部工资由财政供给经费的事业单位人员列财政供给经费人员；部分工资由财政补助的事业单位人员列财政补助经费开支人员。原未列入财政供养范围，由于经费管理和拨付方式改变，用纳入预算管理的政府基金开支人员，不列入财政供养人员范围。县（市、区）要对现有乡镇财政供养人员分类登记造册，建立财政供养人员信息库。要严格界定乡镇财政供养人员，不得随意扩大财政供给范围。大力整合乡镇事业站所，积极推进乡镇事业单位改革。认真做好各类临时人员和各种超编人员的清退、分流工作。严格编制内进入手续，严禁超编进人。

三是清理乡镇债权债务。按照“防止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解”的要求，切实做好乡镇债权债务清理和化解工作。各乡镇要对本级政府的债权债务进行全面清理、核实。对核实后的债权债务进行梳理，按照先易后难、先短期后长期、先个人后集体的顺序，制定分阶段清收债权和化解债务的目标和步骤，积极稳妥地加以解决。各乡镇要积极拓宽偿债的资金来源渠道，乡镇集体资产产权收入和变现收入、闲置资产的租金、收回债权的资金以及其他可用于还债的资金，原则上都要用于偿还债务，有条件的乡镇预算内财力或超收财力也要安排一部分作用偿还债务。今后，乡镇办任何事情都应坚持“实事求是，量力而行”的原则，严禁盲目举债兴办企业和公益事业；不得搞劳民伤财的政绩工程、形象工程。各县（市区）应建立乡镇政府借贷审批制度，乡镇政府及其部门对外借贷，必须报县（市、区）财政审核、县（市、区）政府（管委）批准，坚决制止发生新的不良债务以及变相举债行为。

五、改革的组织实施

实行“乡财县管”财政管理方式改革工作由县（市、区）人民政府（管委）领导，成立改革工作领导小组，并由县（市区）长（主任）担任组长亲自抓，分管财政工作的领导具体抓，县（市、区）财政部门负责组织实施，有关部门配合。按照本实施意见的要求，结合本县（市、区）乡镇实际，制定改革实施方案。加强领导，精心组织，周密实施，完善措施，严明纪律，及时解决改革中出现的问题，完善改革办法。尤其是要抓紧完成改革完善乡镇财政管理体制、清理清查、预算编制、统一软件、建立网络等各项准备工作，确保2007年11月底前正式启动实施。市财政局要加强对改革工作的指导，切实帮助县（市、区）解决改革工作中出现的各种困难和问题。各县（市、区）要注意加强与县（市、区）之间相互交流，取长补短，共同提高，使改革工作顺利推进。

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