关于印发哈密地区落实草原生态保护补助奖励机制政策指导意见的通知

哈行办发〔2011〕69号

各县（市）人民政府，地区各有关部门（单位），兵团农十三师：

《哈密地区落实草原生态保护补助奖励机制政策指导意见》已经行署研究同意,现印发给你们，请认真抓好贯彻落实工作。

二〇一一年八月十八日

哈密地区落实草原生态保护补助奖励机制政策指导意见

国务院常务会议决定，从2011年开始在内蒙古、新疆等8个主要草原牧区省（区）及新疆生产建设兵团，全面建立草原生态保护补助奖励机制，对牧民实行草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧业生产补贴等政策措施。为确保草原生态保护补助奖励政策落到实处，现结合哈密实际，提出如下指导意见：

一、充分认识建立草原生态保护补助奖励机制的重大意义

草原是畜牧业发展的重要资源，是少数民族的聚居区，加强草原保护建设、发展草原畜牧业，关系畜产品有效供给和农牧民增收，关系生态安全，关系民族团结和边疆稳定。哈密地区境内有天然草原6290.4万亩，其中可利用天然草原5851万亩。可利用天然草原中，兵团农十三师使用467.3万亩，昌吉州跨区使用278.7万亩，哈密地区地方实际使用5100万亩。目前，全地区已落实草原承包面积3761.2万亩，占可利用天然草原面积的73.7%；未承包天然草原1339.1万亩，占可利用天然草原面积的26.3%。近年来，国家先后实施了西部大开发战略和退牧还草等一系列草原重大生态工程，初步遏制了草原生态环境加剧恶化的势头。但由于气候变化、过度利用和人为破坏影响，草原生态总体上呈“点上好转、面上退化，局部改善、总体恶化”的趋势，草原牧区发展仍面临诸多矛盾和问题，载畜能力大幅下降；草原畜牧业生产经营方式仍很落后，效益较为低下；草原自然灾害频繁，防灾抗灾能力薄弱；牧民收入水平较低，增收难问题较为突出。草原生态环境持续恶化，不仅制约着草原畜牧业发展和牧民增收，影响着牧区经济社会全面可持续发展，而且直接威胁到生态安全。随着国家加快建设资源节约型、环境友好型社会，草原生态优先的战略定位进一步确立，“十二五”时期将是草原生态保护建设的重要机遇期，也是推进草原生态环境实现整体好转的攻坚期，立足草原牧区实际，坚持科学发展，落实草原生态保护补助奖励机制，集中力量解决草原牧区的突出矛盾和问题，对于提高草原牧区生态文明水平，增加可持续发展能力具有重要意义。

二、落实政策的基本思路、基本原则、目标任务

（一）总体思路

以科学发展观为指导，坚持“资源开发可持续、生态环境可持续”的发展战略，以草原保护与生态恢复为目标，以民生改善为根本，以扎实落实草原保护“三项”基本制度为抓手，改造提升传统畜牧业，开拓创新现代畜牧业。正确引导牧民使用好补助奖励资金，通过项目整合、资金捆绑，大力实施“行业转人、草原减畜、生产能力转移”工程，增加牧民自我发展能力，提高畜牧业生产效益，增强畜产品市场保障能力，增加牧民收入，实现牧区社会和谐稳定、经济繁荣发展，生态文明进步。

（二）基本原则

1.坚持生态优先、民生为本、协调发展原则。突出草原生态安全的战略地位，草原生态与牧民生产、生活统筹兼顾、协调发展。

2.坚持因地制宜、稳步实施原则。充分尊重客观实际，因地制宜，宜禁则禁，宜减则减，科学制定实施方案。特别是禁牧区确定要注意处理好两个关系，一是处理好与兵团草场的关系，尽可能同步连片禁牧；二是处理好矿产资源开发与草原生态保护的关系，把保护草原生态放在优先位置，作为在牧区开发的前置条件，积极探索建立和完善资源开发补偿和利益共享机制。认真研究牲畜、牧民转移安置途径，做到“一区一案”。

3.坚持牧民自愿、直接受益原则。充分尊重牧民意愿，发挥牧民主体作用，切实做到任务落实到户，补助发放到户，服务指导到户，监督管理到户，建档立卡到户等“五到户”，让广大牧民能直接受益。

4.坚持权责到县（市）、分级落实原则。地区将中央补助资金切块下达到县（市），实行目标、任务、责任、资金“四到县（市）”机制，由各县（市）组织实施。各县（市）人民政府要加强组织领导，明确责任目标，制定管理制度，确保政策落实。

5.坚持公平、公开、透明原则。广泛宣传，使牧民充分了解草原生态保护补助奖励机制政策内容与操作方法，建立牧民代表参与机制，建立补助奖励信息公示制度，加强政府、群众、社会监督，确保草原和生态保护补助奖励机制公平、公开、透明有效落实。

6.坚持多措并举、扎实推进原则。将落实草原生态保护补助奖励机制政策与牧民定居工作、转变畜牧业生产方式、推动牧区社会公共事业发展、实施牧区劳动力转移、建立畜牧业防灾减灾机制有机结合，整合各项涉牧资金和援疆项目，推动牧区经济可持续发展。

（三）目标任务

2011年，实施草原禁牧1025万亩，其中：退化严重的荒漠类草场670万亩、草地类自然保护区10万亩、2007年—2010年退牧还草工程禁牧区345万亩；草畜平衡3712万亩；牧民人工种草15万亩；同时，根据国家核定的哈密地区牧民户数及肉牛、绵羊、牦牛和山羊良种补贴数量，实施牧民生产资料综合补贴和牲畜良种补贴。

三、准确把握工作目标和政策内容

（一）工作目标

草原生态总体恶化的趋势得到遏制，牧区天然草原的生态功能得以恢复。牧区畜牧业生产方式实现转变，牧区经济可持续发展能力稳步增强。牧民增收渠道不断拓宽，牧民收入水平稳定提高。草原生态安全屏障初步建立，牧区人与自然和谐发展的局面基本形成。

（二）政策内容

1.实行禁牧补助。由县（市）人民政府根据区域内草原生态状况和上级下达的禁牧任务，结合牧民意愿，确定禁牧区域，对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原实行禁牧封育。自治区将中央财政每亩每年6元补助测算标准进行了分解，其中对荒漠类草场给予每亩每年5.5元补助，对重要水源涵养地和草地类自然保护区给予每亩每年50元补助。5年为一个补助周期，禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡开展合理利用。

2.实行草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原根据草原载畜能力核定合理的载畜量，实施草畜平衡管理。中央财政对未超载的牧民按照每亩1.5元的测算标准给予草畜平衡奖励。牧民在草畜平衡的基础上实施季节性休牧和划区轮牧，形成草原合理利用的长效机制。

3.实行牧民生产性补贴。

一是实施人工牧草良种补贴。鼓励牧区有条件的地方开展人工牧草种植，增强饲草料补充供应能力，中央财政按照每年每亩10元的标准给予牧草良种补贴。

二是实施牧民生产资料综合补贴。对已承包草原并实施禁牧或草畜平衡、且2008年末统计在册从事草原畜牧业生产的牧户，按照每年每户补贴500元的标准，对牧民生产所用柴油、饲草料等生产资料给予补贴。

三是增加牧区牲畜良种补贴品种。为鼓励牧民转变传统生产方式，提高经营效益，中央财政在对肉牛和绵羊进行良种补贴的基础上，进一步扩大政策覆盖范围，将牦牛和山羊纳入补贴范围。

4.建立绩效考核和奖励制度。中央财政每年安排奖励资金，对工作突出、成效显著的省区给予资金奖励，由地方政府统筹用于草原生态保护工作。

四、全面加强政策实施的科学化精细化管理

建立草原生态保护补助奖励机制是一项推进牧区发展的新政策，是做好牧区工作的新实践，安排的资金规模大且涉及面广。各县（市）、地区各有关部门要科学分析和把握实施过程出现的新情况新问题，精心研究和设计每一项工作细节，精确处理和化解每一次遇到的矛盾和难点，把管理工作做到细微之处，把成效体现在草原生态上。在政策实施中要力求把握好以下几点：

（一）明确责任主体

1.政府逐级负责。地区行署对自治区负责，县（市）人民政府对行署负责，乡（镇）人民政府对县（市）负责，层层签订责任状，逐级落实。各级人民政府要把落实草原生态保护补助奖励机制纳入重要议事日程，实行“一把手”负责制，将落实草原生态保护补助奖励机制政策纳入年终考核目标。各县（市）人民政府要完善草原承包和基本草原划定工作，把草原管护设施和管护工作列入政府职责，实施草原围栏、管护站等设施建设，制定并发布禁牧令，成立专门管护队伍，安排专职管护人员，建立县（市）、乡（镇）、村三级管护联动网络，健全禁牧管护和草畜平衡核查机制，加强草原监理、监测体系建设，将监理、监测人员和管护人员经费列入本级财政预算予以保障。伊吾马场参照县（市）人民政府执行。

2.相关部门通力协作。地区财政、畜牧兽医等部门要按照各自职责分工，加强协作，密切配合。各级财政部门负责草原生态保护补助奖励政策资金发放和管理，设立补奖资金专账，实行分项核算，逐级审核下拨，监督资金发放和使用，支持配合畜牧部门做好实施方案编制工作。各级畜牧兽医部门负责编制实施方案，核定禁牧和草畜平衡面积、人工草地面积、牧户和牲畜信息，制定草原禁牧和草畜平衡管理办法，组织草原监理和监测单位开展管护和监测工作，协助财政部门做好资金发放工作。各级财政和畜牧兽医部门共同考核各项措施落实情况，评估政策实施绩效。各级发改、国资、审计等部门通力协作，做好其它相关工作。

（二）完善工作流程

1.实施方案编制和审批。实施方案实行逐级编制和审批，地区畜牧兽医局、财政局负责在8月10日前编制完成地区落实草原生态保护补助奖励机制实施方案，经自治区领导小组办公室审核后，报行署审批，同时报畜牧厅、财政厅备案。各县（市）按照《哈密地区落实草原生态保护补助奖励机制政策落实指导意见》，结合地区编制的《落实草原生态保护补助奖励机制实施方案》，在8月30日前编制完成本辖区落实草原生态保护补助奖励机制实施方案，经地区领导小组审核后，报同级人民政府审批，并报地区畜牧兽医局、财政局备案。

2.落实草原生态保护补助奖励机制政策各项任务。以县（市）为单位，将草原禁牧区域落实到具体地块，明确禁牧牧户名单及每户禁牧面积，逐户签订禁牧责任书，由县（市）人民政府发布本行政区域内《禁牧令》；明确草畜平衡的牧户名单、每户草畜平衡面积及减畜数量，按照三年减畜目标，制定每年减畜任务，落实安置措施，逐户签订草畜平衡责任书；根据核定的数量，明确发放生产资料补贴及享受人工种草和牲畜良种补贴的牧户名单；所有名单登记造册，作为发放补助奖励资金的重要依据。

3.开展监督检查。建立巡查制度，地、县（市）组织开展定期、不定期抽查，地区抽查面不低于20%，县（市）抽查面不低于50%，发现违规违纪行为，依照相关法规严肃查处。

4.发放补助奖励资金。自治区将根据各地州任务量分期分批下拨资金，2007—2010年退牧还草工程禁牧、休牧自2011年起饲料粮补助资金按原办法新标准下拨；牧草良种补贴按照自治区编制的良种补贴实施方案下拨；草地类自然保护区草原禁牧先行试点，对条件成熟、做法可行、牧民积极性高的区域，自治区优先安排下拨资金；其他资金视抽查情况予以下达。地区根据各县（市）任务完成情况，结合地区抽查结果，将资金下达到各县（市）。10月底前，县（市）根据各乡（镇）及牧户任务完成情况，结合抽查结果，将补助奖励资金下拨到乡（镇）财政所，经村委会公示7—10天无异议后，向牧户发放补助奖励资金。

（三）强化组织管理

1.加强政策宣传和引导。要充分运用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，结合召开会议、走村入户等活动，开展形式多样的宣传，使广大农牧民群众充分了解政策内容，明白应承担的责任义务，增强保护建设草原的自觉性和主动性。

2.加强资金管理。各级财政部门要按照自治区和地区制定的资金管理办法，设立补助奖励资金专账，并下设各分项资金明细帐户，分别核算，专款专用。实施中各项资金如有结余，上报地区财政后可结转下年同科目使用，不得自行跨科目调剂或挪作他用。为避免出现因补贴额度过高“垒大户”和因补贴太低影响牧民生产生活的现象，各县（市）可根据禁牧面积、涉及牧户数量、禁牧补贴资金数额等因素综合考虑平衡，以资金不超发、不剩余、不引发群体事件为前提，制定上封顶、下保底的标准，获批后执行。

3.加大监督检查。各县（市）人民政府作为政策实施的主体，要设立公布草原生态保护补助奖励政策监督电话，接受政策咨询，查证举报事项。各级畜牧兽医、财政部门也要设立公布奖励政策咨询电话，接受政策咨询。地区将会同有关部门对各县（市）草原生态保护效果、工作进展等情况进行定期和不定期巡查监督，实行绩效考核，对工作突出、成效显著的县（市）给予奖励，对完不成任务的实行责任追究。

4.强化监测监管。各级草原技术部门要设立固定的草原监测点，定期开展监测工作，及时编制监测报告，发布监测信息，为科学评估政策实施效果提供依据；各级草原监理部门要加大草原禁牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查，巡查禁牧区、草畜平衡区牲畜放牧情况，对违反禁牧和草畜平衡规定的行为做出纠正或处罚，确保草原生态保护补助奖励机制政策平衡有效运行。

5.跟踪实施情况，完善政策内容。今年是草原生态保护补助奖励机制实施的第一年，在实施过程中可能会出现一些此前未涉及的新情况、新问题，比如政策出台后牧民分户、统计数据变化、统计时间不一致等问题。对于上述问题，将随着政策的不断完善逐步解决。

五、扎实做好前期工作

（一）加快牧户信息采集录入工作

要对已承包草原并实施禁牧和草畜平衡的牧户，进行逐级逐户统计核实，切实把牧户基础信息统计完整。采集和录入牧户信息是全面推进草原生态保护补助奖励机制的前提和基础工作，要以县（市）级为基本录入单位，在8月底前完成全地区牧户基本信息的采集录入上传工作。

（二）推进草原承包

8月底前完成修订和换发草原承包合同书、10月底前完成1339.1万亩未承包草场的承包确权、8月底前完成全地区牧户信息采集录入三项工作时间紧、任务重、情况复杂，又是落实政策的基础工作，各县（市）要从机关单位临时抽调部分人员，通过培训后分组投入全力配合帮助，确保三项工作按期高质量完成。

（三）落实基本草原制度

根据《草原法》有关规定，加快推进基本草原划定工作，把禁牧区和草畜平衡区草原全部纳入基本草原范围，将自治区下达的禁牧计划落实到已承包草原的牧户，明确四至界限；其余草原实行草畜平衡管理。按照县级1:10万、乡级1:5万比例尺全部转绘上图，统一登记建档，并设立保护标志，实施最严格的保护，确保基本草原用途不改变，数量不减少，质量不下降。哈密地区原有可利用草场5100万亩，此次自治区安排纳入禁牧和草畜平衡面积4737万亩，363万亩的缺口需要从县（市）草畜平衡面积中按照以下原则核减：⑴难以确权承包的草场；⑵既有林权证又有草原证但未列入禁牧区的草场；⑶在兵团和地方土地确权时哈密市从马庄山划给红星二牧场使用的部分荒漠草场；⑷农业开发区占用草场；⑸农区及农田周边区域集体使用草地；⑹开矿、筑路、铺设管线等项目占用草地等。

（四）核定草原载畜量

按照《天然草地合理载畜量的计算》标准，根据天然草原可食产草量、牧草利用率和再生率等指标，确定各类草原合理载畜量并分解到户，并根据核定的载畜量，制定减畜计划和操作性强的减畜方案，将减畜任务落实到户。

（五）搜集整理本底资料

要做好草原资源与生态、气候、土壤、水文、经济社会、牧业生产、牧民收入等方面的历史及现状资料的整理收集，为开展草原监测、执法监督、绩效评价提供依据。

六、以实施草原生态保护补助奖励政策为契机，全力推进现代畜牧业发展

（一）加快转变草原畜牧业生产方式

近年来，地区大力推进以游牧民定居为重点的畜牧业生产方式转变工作，已建成人工饲草料基地18万亩（其中苜蓿等多年生牧草11万亩），建成标准化规模养殖小区20个，为发展舍饲畜牧业奠定了基础。各县（市）在落实草原生态保护补助奖励政策时，一定要重视优化畜牧业生产布局和畜群结构，支持肉牛肉羊标准化养殖小区（场）等建设；要支持有条件的地方发展节水灌溉人工草地，增加牧草供给总量，发展舍饲圈养；要加强牲畜棚圈和饲草料储备库建设，提高畜牧业防灾抗灾能力；要重点扶持一批家庭牧场和养殖大户，大力发展牛羊标准化规模养殖，继续推广牧区繁殖、农区育肥的产业模式，让实施禁牧而退出的牲畜向舍饲畜牧业转移，通过调粮退棉增草、劳务转移、牲畜结构以小换大调整、品种改良、科学养畜等措施，努力实现禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收的目标。

（二）加大科技兴牧力度，不断提高草原可持续发展能力

要针对目前制约草业和草原畜牧业发展的关键技术瓶颈，加强科技攻关，力争在退化草原改良、草种生产、灾害防治、毒害草和退化草原治理、现代家庭牧场建设等方面取得新的突破。加强草原保护建设科技综合示范区建设，加大引导示范和辐射带动作用，加快科技成果转化。要加强对农牧民和基层草原管护员的培训，提高其发展现代生态畜牧业、开展多种经营和管护草原的能力。

（三）形成工作合力

草原生态保护补助奖励机制中“转人、减畜、转移生产能力”的措施，需要大量的建设资金，需要相关部门的支持与配合。要加强调查研究，做好落实补奖政策与畜牧业其它工作的结合，即与牧民定居工程建设相结合、与富民兴牧水利工程建设相结合、与转变畜牧业生产方式相结合、与推动牧区社会公共事业发展相结合、与实施牧区劳动力转移相结合、与建立畜牧业防灾减灾长效机制相结合、与完善草原承包和基本草原划定相结合，为实现草原牧区“转人、减畜、转移生产能力”的目标奠定基础。

七、切实加强组织领导

（一）成立领导机构，落实工作责任

地区已成立草原生态保护补助奖励机制及定居兴牧工程建设领导小组，领导小组办公室设在地区畜牧兽医局，县（市）也要成立相应的领导机构，把草原生态保护工作摆到突出的位置，定期召开联席会议，研究解决工作中出现的问题。要充实人员，明确工作分工，落实工作任务。主体责任落实、工作流程落实、前期工作完成、保障体系和配套管理制度建立是地区给县（市）下拨补助奖励资金的前置要件，也是检验县（市）重视程度和工作成效的重要内容。

（二）建立健全工作保障体系

要进一步充实、完善和理顺草原监理、草原推广体系、队伍、体制、机制；对禁牧和实施生态移民的牧户提供生态管护公益岗位，建立一支以牧民为基础、村级防疫员为补充的基层草原管护队伍；落实工作经费和管护经费。

（三）完善配套制度

要制定和落实草原禁牧监督管理办法、草畜平衡监督管理办法、补助奖励资金使用管理办法、绩效考核方案；建立政策落实常态化巡查抽查制度、管护人员责任制、责任追究制度、草地生产力动态监测制度等，为政策实施提供制度保障。

（四）建立绩效考评指标体系

要制定草原生态保护补助奖励机制绩效考评指标体系，从任务完成情况、责任落实情况、监管措施到位情况、草原生态恢复情况等方面进行考核，考核结果同补奖政策兑现、责任追究及年终干部考核挂钩。

行办文书科

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