咸阳市人民政府办公室关于印发社会养老服务体系建设规划（2011——2015年）的通知

咸政办发〔2012〕166号

各县市区人民政府，市人民政府各工作部门、派出机构、直属事业机构：

《咸阳市社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真执行。

咸阳市人民政府办公室

2012年11月14日

咸阳市社会养老服务体系建设规划

（2011—2015年）

为积极应对人口老龄化，建立起与人口老龄化进程相适应、与我市经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《国务院办公厅关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）、《陕西省人民政府办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（陕政办发〔2012〕57号），特制定本规划。

第一章规划背景

第一节现状和问题

截止2010年底，我市60岁以上老年人口已达67.12万，占全市总人口的12.93%，高于全国老年人口比例0.93个百分点，其中80-89岁的老人68032人，90-99岁的老人6556人，百岁老人108人。人口老龄化趋势明显，加强养老服务体系建设的任务十分艰巨。近年来，市委和市政府高度重视养老服务体系建设工作，按照“公建民营”、“民办公助”方式，多渠道、多形式兴办老年社会福利事业，有力地推动了我市养老服务业社会化进程。2012年8月，市政府下发关于印发《咸阳市老年人优待服务办法》的通知（咸政发〔2012〕31号），将老年人优待年龄由70岁下调到60岁，将享受高龄老人生活保健补贴的年龄由80岁下调到70岁，并大幅度提高了补贴标准。目前，全市各类收养性养老机构已达38个,涵盖福利院、养老服务中心、敬老院、光荣院、民办老年公寓等多种类型，养老床位达6281张，我市以居家养老服务为主的养老服务体系基本建立，为养老服务创新发展积累了有益的经验。

虽然在养老服务方面做了大量工作，但我市社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，与新形势、新任务、新需求不相适应，主要表现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入不足，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；国家和省、市出台的优惠政策落实不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强。

第二节必要性和可行性

加强养老服务体系建设，是应对人口老龄化的必然要求。目前，我市老年人口正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的5倍多。预计到2015年，老年人口将达到78.57万，约占总人口的14.94%；2020年达到90万，约占总人口的18%。随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益增长，加快社会养老服务体系建设刻不容缓。

加强社会养老服务体系建设，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必由之路。长期以来，我市实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施以及经济社会的转型。家庭规模的缩小和结构变化使其养老功能不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。

加强社会养老服务体系建设，是解决失能、半失能老年群体养老问题，促进社会和谐稳定发展的当务之急。由于现代社会竞争激烈和生活节奏加快，中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，照顾失能、半失能老年人力不从心，迫切需要通过发展社会养老服务来解决这一问题。

加强养老服务体系建设，是扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老年人群体对照料和护理的需求，有利于养老服务消费市场的形成。一方面，加强养老机构建设，能够直接带动建筑、机械、钢材、水泥等产业的发展；另一方面，开展养老服务，能够有力地促进社会就业和再就业。

面对挑战的同时，我市社会养老服务体系建设也面临着前所未有的发展机遇。加强社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。同时，随着我市公共财政更多地投向民生领域，以及人民群众自我保障能力的提高，社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会基础。

第二章功能定位

我市社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三部分组成。

居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等方面，以上门服务为主要形式。对不同状况的老人实行针对性的服务。有条件的县市区可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要为家庭日间无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以中心敬老院为基础，为“五保”老年人提供服务，以闲置校舍、空房为辐射点，建设日间照料和短期托养的养老床位，为空巢老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务，积极探索农村互助养老新模式。

机构养老服务重点通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的空巢老年人提供生活照料、康复护理、紧急救援等专门服务。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。

第三章指导思想和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以满足老年人的养老服务需求为目标，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，初步建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。

（二）基本原则

1、统筹规划，分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务，各级政府对养老机构和社区养老服务设施的建设和发展要统筹考虑、整体规划。市政府制定总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策，支持重点领域建设；县市区制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策，推动基层服务网络。

2、政府主导，多方参与。强化政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种方式，引导和支持社会力量兴办养老服务设施，鼓励城乡自治组织参与社会养老服务，发挥专业化社会组织的力量，不断提高社会养老服务水平和效率，促进有序竞争机制的形成，实现合作共赢。

3、因地制宜，突出重点。根据区域内老年人口数量和服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排社会养老服务体系建设项目。以居家养老服务为导向，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，完善不同养老服务机构和设施的功能，优先解决好需求最迫切的老年群体的养老问题。

4、深化改革，持续发展。按照管办分离、政事政企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利性与非营利性，加强对社会养老服务机构的登记和监管。完善养老服务的投入机制、服务规范、建设标准、评价体系，促进信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，确保养老机构良性运行和可持续发展。

第四章建设目标和任务

第一节建设目标

“十二五”期间，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展，与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。到“十二五”末，全市养老床位总数达到23690张，老年人床位拥有率达到国家规定的30‰以上的要求，农村五保集中供养率达到70%以上。居家养老和社区养老服务网络基本健全。

第二节建设任务

一、建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系

（一）推进居家养老服务

建立健全居家养老管理服务网络，建立县（区、市）居家养老服务指导中心、乡镇（街道）居家养老服务中心、社区（村）居家养老服务站（点）三级网络。采取政府购买服务、培育服务机构、招募企事业、个人服务商等方式，不断扩大居家养老服务组织规模，并加强居家养老服务规范和质量监控。为老年人提供多样化的上门服务。

（二）完善社区养老服务

到“十二五”末，全面完成城市社区服务站基础设施建设，每个县市区、每个街道办拥有一个综合性的社区服务中心，全市城市社区服务中心（站）实现全履盖。加强农村社区服务中心建设，到2015年，70%的乡镇建立社区综合服务中心，60%的行政村建立农村社区服务中心。依托村（居）委会、城乡社区服务中心（站）、老年协会、志愿者组织等，加快推进城市社区老年人日间照料中心建设和农村幸福院建设。力争到“十二五”末，50%的城市社区建立起社区老年人日间照料中心，30%的农村社区建立起农村幸福院。

（三）加强养老机构建设

政府主要投资建设以收养孤老优抚对象、“三无”、五保、低收入和失能老年人为主的供养型、养护型、医护型养老机构。支持社会养老服务机构建设，其中建设1个市老年公寓，3个示范性养老服务中心、10个民办老年公寓。新增床位12000张。力争每个县市区新建、改扩建1个县级社会福利中心，新增床位1500张，主要为失能、半失能老年人提供养老服务，兼顾残疾人、孤残儿童等特殊人群提供服务。完善县级中心敬老院功能，加快农村五保供养机构建设。重点支持乡镇区域性敬老院，新建、改建工程，使各类敬老院床位达到8000张，并逐步建立农村五保供养服务机构运行保障长效机制。建设城镇老年日间照料中心。力争在城镇每一个办事处建设一个日间照料中心或老年活动中心，新增床位1500张。每个县市区新建或改扩建一所军休康复中心，新增床位650张。积极推进各类为老服务机构资源整合、综合利用，提升服务孤老优抚对象、复员退伍军人及其他供养对象能力。

二、加快社会养老服务制度化、规范化和信息化建设

（一）完善资金保障制度

完善孤老优抚对象、“三无”、五保老年人政府供养制度，保障他们的基本生活不低于当地居民平均生活水平。完善我市高龄老人补贴制度，按月向70周岁以上老年人发放生活补贴。逐步建立养老服务补贴制度，市级福利彩票公益金每年安排专项补贴用于支持高龄、独居、失能等经济困难的老年人接受居家、社区、机构养老服务。

（二）推进规范化建设

各级要认真贯彻落实《陕西省社会养老服务机构管理暂行办法》、《陕西省社会养老服务机构服务质量基本规范》、《陕西省社会福利机构等级评定办法》等3个规范性文件，并通过经常性检查指导和年度审查，使养老机构制度、管理不断规范，推动了我市社会养老服务体系和老年福利事业健康发展。

（三）加强信息化建设

依托现代信息技术手段，建立区域养老服务信息系统，实现互通互联并纳入政府数据库管理，全面掌握养老服务的发展状况、服务资源和工作动态，提高服务效能和管理水平。采取电子政务、社区服务信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建社区养老服务信息网络和服务平台，为社会养老服务提供信息技术支持。

三、鼓励和引导民间资本参与养老服务事业和产业

（一）落实优惠扶持政策

贯彻落实国家现有法规政策，加强对社会养老服务的优惠扶持。符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨，保障土地供应。对民办养老服务机构经营场所为新建、改扩建房屋符合条件的，“以奖代补”予以资助。贯彻落实好有关税收以及用水、用电、用气等现有优惠政策。促进养老机构规模化、品牌化、连锁化经营，提高养老机构竞争力。

（二）实施民办公助

加大对民办养老机构、居家和社区养老服务机构或设施的扶持力度。我市将建立非营利性民办养老机构建设和运营补贴制度。对非营利性民办养老机构床位在50张以上的新建项目，一次性给予床位建设补贴，对已建成并投入使用的民办养老机构，按照床位数给予运营补贴。鼓励民办养老机构接收安置政府供养对象，政府按规定标准将生活、医疗、照料等费用转入民办养老机构。

（三）推进公建民营

建立与市场经济相适应的公办养老机构运行方式，增强机构发展的内在生机和活力。有条件或者新建的公办养老机构，可在明晰产权的基础上实施公建民营，探索以承包、委托运营、合资合作等方式，通过公开招投标，转给社会组织、企业、个人等运营。公建民营养老机构，通过服务收费、政府补贴和慈善捐赠等多种渠道筹集运营费用。规范公建民营合作协议，确保公建民营养老机构公益性质不变、养老服务性质不变、国有资产不流失。

（四）加强行业建设

积极培育社会养老服务行业组织，促进行业自我管理、服务和发展，接受政府委托开展培训、研究、交流等工作，实现社会养老服务政事分开、政社分开，逐步建立起政府依法管理、行业组织规范自律、服务实体自主运营的管理新格局。大力培育专业性中介机构，鼓励中介机构参与社会养老服务，提供评估、咨询和第三方认证等服务。

（五）促进养老产业发展

支持发展养老服务、娱乐教育、休闲旅游等养老产业。提高社会养老服务装备水平，鼓励研发养老护理专业设备、辅具，推动养老服务专用车配备。引导企业开发老年保健、老年住宅、老年宜居社区等服务市场。鼓励金融保险机构提供养老产业服务。鼓励探索“候鸟式养老”、“异地养老”、“以房养老”等新型养老模式。

四、加强社会养老服务人才队伍建设

（一）推行专业学历教育

鼓励在高、中等职业教育和高等教育中有计划地增设相关专业和课程，并依托大专院校，开展养老服务学历教育和资格认证。将具有医疗资质的养老机构纳入护理类专业实习基地范围，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习和就业。

（二）加强养老服务培训

加强养老服务从业人员职业技能培训，提高职业道德、业务技能和服务水平。出台培训扶持政策，建立分级培训机制。

（三）建立职业资格制度

对各类养老机构从业人员按照国家有关规定实行职业资格证书制度。全市养老机构院长资质培训率达到100%，养老护理员持证上岗率达到较高水平。逐步形成结构合理、技术达标、爱岗敬业、高中初级相匹配的养老服务队伍。

（四）优化人员队伍结构

通过定向引进、公开招聘、工作培训等形式，建设养老服务人才队伍。加大政策扶持力度，吸引中高级专业人才从事养老服务。提高养老服务从业人员的工资水平、社保待遇和社会地位，稳定养老服务队伍。开发养老服务公益性岗位，支持养老机构吸纳就业困难群体就业。探索建立在养老服务中引入社会工作者的机制，推动养老机构开发社工岗位。加快培育社会养老服务志愿者队伍，探索建立“义工银行”、“劳务储蓄”等互助服务体系，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。

第三节建设方式

通过新建、扩建、改建、购置等方式，因地制宜建设养老服务设施。新建小区要统筹规划，将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。通过设备和康复辅具产品研发、养老服务专用车配备和信息化建设，全面提升社会养老服务能力。

第四节运行机制

充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展。公办养老机构应充分发挥其基础性、保障性作用。按照国家分类推进事业单位改革的总体思路，理顺公办养老机构的运行机制，建立责任制和绩效评价制度，提高服务质量和效率。鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营。负责运营的机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，确保自身的可持续发展。

加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。

第五节资金筹措

社会养老服务体系建设资金需多方筹措，多渠道解决。要充分发挥市场机制的基础性作用，通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与养老服务设施的建设、运行和管理。各级政府要发挥在社会养老服务体系建设中的主导作用，积极争取将社会养老服务体系建设所需资金纳入财政预算，建立动态保障机制。

各级福利彩票公益金要加大对养老服务事业的投入，市级福利彩票公益金每年尚存部分按不低于50%的比例用于社会养老服务体系建设，并安排专项补助资金支持县市区养老服务体系发展，重点用于社区日间照料中心和老年养护机构建设。

第五章保障措施

一、要加强组织领导

各级政府要从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识加强社会养老服务体系建设的重要意义，增强使命感、责任感和紧迫感，将社会养老服务体系建设摆上各级政府的重要议事日程和目标责任考核范围，纳入经济社会发展规划，统筹安排实施。各地要建立由民政、发展改革、老龄部门牵头，相关部门参与的工作机制，加强组织领导，加强协调沟通及督促检查，确保规划目标的如期实现。

二、要加大资金投入

对公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态增长机制。采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营的公益性养老机构。鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场化融资渠道。积极探索采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。

三、启动“敬老爱老助老工程”

按照民政部、省民政厅有关要求，市局决定在“十二五”期间启动实施“敬老爱老助老工程”，并以下列项目为支撑：

（一）市级老年养护机构建设项目（简称“阳光计划”）

根据建设规模和床位数，建设具有一定专业化水平的老年养护机构，用于基本建设补贴。按照床位在500张以上，每张床位综合建筑面积不少于35平方米，总建筑面积不少于18000平方米的老年养护机构，资助每个项目500万元；对床位在300张以上，每张床位综合建筑面积不少于35平方米，总建筑面积不少于11000平方米的老年养护机构，资助每个项目300万元。争取省级福利彩票公益金专项奖励资金，市级福利彩票公益金相应配套。

（二）县级综合社会福利中心建设项目（简称“月光计划”）

根据建设规模和床位数，争取省级福利彩票公益金每年度专项奖励资金，市上设立专项福利彩票公益金给予配套，资助建设规模适度、功能完善、以提供养老服务为重点，兼顾为残疾人、孤残儿童等提供服务的综合性社会福利中心。对床位在200张以上，每张床位综合建筑面积不少于35平方米，总建筑面积不少于7000平方米的老年养护机构，省上资助每个项目200万元，市上资助每个项目100万元；对床位在100张以上，每张床位综合建筑面积不少于35平方米，总建筑面积不少于4000平方米的老年养护机构，省上资助每个项目100万元，市上资助每个项目50万元。各县（区、市）福利彩票公益金也要相应配套。

（三）城市社区养老服务设施建设项目（简称“星光计划”）和农村社区养老服务建设项目（简称“幸福计划”）

根据建设规模和床位数，争取省级福利彩票公益金每年安排专项奖励资金，资助新建或改扩建城乡社区养老服务设施。城市社区新建或改扩建一所日间照料中心，床位30张以上，总建筑面积不少于200平方米，省上每个项目资助50万元，市上每个项目资助10万元；城市社区新建或改扩建一所养老服务站，省上每个项目资助10万元，市上每个项目资助2万元；农村新建或改扩建一所互助幸福院，省上每个项目资助5万元，市上每个项目资助1万元。各县（区、市）福利彩票公益金也要相应配套。

（四）农村五保供养服务设施建设项目（简称“霞光计划”）

按照省级补助资金根据当年确定的建设标准，按项目类型、类别和地区类别争取补助。我市按每床位造价的50%补助。

（五）民办爱心护理院建设项目（简称“爱心护理工程”）

支持社会力量兴办以长期照料、专业护理和临终关怀服务为核心的爱心护理院，为高龄、失能、病患老年人提供长期生活照料和医疗护理服务。

根据《关于在全省老年福利机构进行等级院评定的通知》（陕民办发〔2012〕19号）要求，对民办养老机构进行等级评定，达到相应等级标准的，争取省级福利彩票公益金每年按等级标准给予奖励。

（六）老年康复辅具配置项目（简称“助康计划”）

在养老机构和社区养老服务设施中，省级福利彩票公益金每年安排200万元专项资金，为老年人配置符合体能心态特征的康复辅具，提高老年人生活质量。

四、广泛宣传动员

采取多种形式，大力加强相关政策法规和先进典型的宣传，为养老服务体系建设活动的开展营造良好的社会氛围。要在系统内外加强组织动员，吸引多方力量参与，共同谋划和推进养老服务事业发展，使养老服务体系建设活动成为党政重视、社会参与、群众关心的一件大事，推动社会养老服务又好又快发展。

各县市区可根据本规划，结合实际，制定本地区的社会养老服务体系建设规划。

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