吉林省人民政府关于节约集约用地的若干意见

吉政发〔２０１２〕３１号

各市（州）人民政府、长白山管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委办、各直属机构：

土地是发展之基、民生之本。当前，我省正处在工业化、城镇化快速发展时期，土地供需矛盾日益凸显。为进一步提升土地资源保障能力，促进经济发展方式加快转变，现就节约集约用地提出如下意见：

一、节约集约用地的总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实省第十次党代会精神，紧紧围绕以科学发展为主题，以加快发展方式转变为主线，以提升土地资源利用效率和土地投入产出水平为着力点，加强土地资源节约和管理工作，珍惜和合理利用每一寸土地，合理控制建设用地规模，拓展适合省情的建设用地新空间，创新节约集约用地模式，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。

（二）基本原则。坚持以人为本，围绕让城乡居民生活更加美好推进节约集约用地；坚持城乡统筹，不断优化土地利用结构与布局；坚持改革创新，积极探索节约集约用地新模式；坚持节约挖潜，不断提高土地承载能力和利用效率；坚持市场配置，切实发挥市场机制对节约集约用地的促进作用；坚持从严管理，强化节约集约用地标准控制和结果考核。

（三）主要目标。围绕省第十次党代会提出的“两翻番”、“双倍增”、“七跃升”，未来５年全省节约集约用地的主要目标是：全面完成国家下达的耕地保护任务，并确保全省农作物播种面积稳定在８６９８万亩；切实提高建设用地产出率，单位地区生产总值建设用地下降３３％。

二、充分发挥规划和计划的管控作用

（四）强化土地利用总体规划的整体控制作用。实行建设用地总量控制，落实土地利用总体规划确定的建设用地规模，从严控制人均城镇工矿建设用地标准，确保现有农村建设用地总量不增加；实行建设用地空间管制，确保城乡建设用地不突破规划确定的管制边界；实行规划自上而下逐级控制，下一级规划不得突破上一级规划确定的约束性指标。

（五）搞好各类规划的协调衔接。各类与土地利用相关的规划，要全面贯彻切实保护耕地、节约集约用地的基本方针，充分考虑土地资源的承载力，在用地规模、布局和开发时序方面与土地利用总体规划做好协调衔接。有关用地内容不符合土地利用总体规划的，应及时调整和修改。

（六）加强土地利用计划调节。国家下达的年度新增建设用地指标，８０％分配给市（州）、长白山管委会，２０％留在省里作为调剂指标。市（州）、长白山管委会要加强计划管理，确保年度新增建设用地指标８０％以上用于符合国家产业政策的重点建设项目和保障性住房等民生项目，一般项目主要靠挖潜解决用地。留在省里的调剂指标，主要用于奖励节约集约用地、耕地保护、依法用地等成效突出的地区。

三、拓宽建设用地供应渠道

（七）推进城乡建设用地增减挂钩试点。坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动的总体要求，鼓励有条件的县（市、区）开展城乡建设用地增减挂钩试点，在不改变土地所有权的前提下，对零散分布的农村居民点进行适度撤并，对腾退的农村宅基地进行复垦整治，减少农村建设用地。按照试点项目区建设用地总量不增加的原则，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，拓展城镇发展空间，促进城乡统筹发展。

（八）开展废弃建设用地的复垦和调整利用。按照《土地复垦条例》的要求，对废弃的矿场、工厂、公路、铁路等建设用地进行清理整治，原址适宜非农建设的，优先安排非农建设项目；不适宜非农建设的，优先复垦为耕地；不能复垦为耕地的，按照因地制宜的原则，复垦整治为农业、林业等用地。通过复垦减少的建设用地指标，按照“谁复垦谁受益”的原则，调剂到本县（市、区）适宜非农建设的区域使用。

（九）推进低丘缓坡地和未利用地的开发利用。坚持建设用地不占或少占优质耕地的原则，科学谋划用地布局，将适宜开发建设的低丘缓坡地和未利用地，优先规划为建设用地预留区，鼓励开发利用，减轻建设占用耕地的压力。

（十）鼓励开发地上地下空间。对现有工业用地（包括通过出让方式供地的仓储、教育科研、医疗卫生等项目用地），在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率和增加容积率的工业项目，不再增收土地价款。落实国家鼓励节约集约用地的税收政策。工矿仓储项目使用地下空间，地下部分不增收土地出让价款；商服、住宅项目使用地下空间，地下部分土地出让价款实行减征，具体标准由市、县政府制定。

（十一）大力盘活存量建设用地。按照产业结构调整和升级改造的要求，围绕发展战略性新兴产业以及商业服务、信息服务、研发设计等高端产业，积极推进存量建设用地的二次开发，充分释放存量建设用地潜力。研究制定鼓励和促进存量建设用地二次开发的政策措施。

四、严格节约集约用地标准

（十二）科学确定城镇用地规模。按照合理布局、节约用地、集约发展、循序渐进的原则，科学确定城镇定位、功能目标、发展规模和用地规模，增强城镇综合承载能力。城镇建设用地的增加，要与城镇化发展水平和吸纳新增人口相适应，实现土地城镇化与人口城镇化协调推进。

（十三）严格基础设施项目用地标准。能源、交通、水利、市政等基础设施项目，要严格执行国家颁布的工程项目建设用地标准。交通运输、水利等工程项目之间以及各种交通运输方式之间，在规划设计中能够结合的工程应尽量结合，节约集约利用土地资源。采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，缩减公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土场用地规模，尽量减少占用耕地。严格按照国家标准进行各项市政设施和生态绿化建设，严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。

（十四）严格工业项目用地控制指标。各类工业项目必须严格执行国家确定的建筑容积率控制指标，建筑密度一般不得低于４０％；一般不得安排绿地，因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率一般不高于１５％；行政办公、生活服务设施等用地面积不超过总用地面积的７％。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。大力推行标准化厂房，逐年提高各市、县标准化厂房用地占年度工业用地总量的比例。各地要结合实际，制定单独供地工业项目投资门槛，低于投资门槛的不予单独供地，进入标准化厂房。

（十五）提高开发区用地效益。开发区要强化节约集约用地意识，在招商引资和项目建设中，要从严控制非生产类项目，提高土地投入产出水平。项目平均投资强度，国家级开发区不低于４０００万元／公顷，其他开发区、工业集中区和产业集聚区不得低于２０００万元／公顷。市、县政府要在此基础上，结合本地实际，对开发区用地的投资强度、创造税收等提出具体要求。国土资源部门要加强开发区用地管理，定期开展节约集约利用土地情况的考核评价工作。考核评价结果作为开发区评优、扩区和升级的依据。

五、发挥市场配置土地资源基础性作用

（十六）扩大土地有偿使用范围。严格执行划拨用地目录，从严控制划拨供地范围。除军事、保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用，运用经济手段促进项目节约集约用地。

（十七）完善土地收购储备制度。市、县政府要多种渠道筹措土地收购储备资金，加强土地收购储备能力建设。对收储土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件，统一组织供地，着力推行“净地”出让。明确收购储备土地用途，主要用于经营性项目和城市基础设施建设。

（十八）完善土地市场竞争机制。健全地价评估、集体决策、市场竞价、结果公开的价格形成机制，保障土地市场的充分竞争。加强土地出让监管，全面落实招标拍卖挂牌出让制度，工业、商服、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，必须以招标拍卖挂牌方式公开出让。加强商品住宅用地管理，严格控制单宗土地供地规模，大城市不得超过２０公顷，中等城市不得超过１４公顷，小城市（镇）不得超过７公顷，强化商品住宅用地的市场竞争，促进房地产业健康发展。

六、切实防治土地闲置浪费

（十九）强化土地闲置浪费的预防措施。各地要把节约用地做为科学发展的一项基本要求，把避免闲置浪费作为用地审批的一项重要原则，不得以牺牲土地资源为代价吸引投资。要严格审查拟用地单位的资信情况，严防以投资为名囤积土地。市、县政府要探索推动工业用地弹性出让和租赁制，根据企业履行土地使用约定情况，分阶段签订土地出让合同，防止闲置和浪费土地。

（二十）加强建设用地的批后检查。各级国土资源部门要定期开展建设用地的批后检查工作，准确掌握已经批准建设用地的供应情况，查清批而未供土地的规模。对于批而未供的土地，市、县政府要加快土地供应，促进已批土地尽快开发利用，及早形成产出。完善土地批后供应的约束机制，对前两个年度批后供地率未达到７０％的地区，相应核减下一年度新增建设用地计划指标。

（二十一）加大闲置土地处置力度。对于已经供应的国有建设用地，使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的，由市、县国土资源部门认定为闲置土地并进行处置。其中，未动工开发满一年的，经市、县政府批准，按照土地出让或者划拨价款的２０％征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，经原批准机关批准，由县级以上政府无偿收回建设用地使用权。因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟、因自然灾害等不可抗力导致土地闲置，或已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一、已投资额占总投资额不足２５％、中止开发建设满一年的，采取市、县政府与国有建设用地使用权人协商的方式进行处置。

七、加强节约集约用地监督管理

（二十二）加强土地供应监管。规范和完善土地出让合同和划拨决定书，明确约定建设项目投资强度、开竣工时间、规划条件、出让价格、违约责任等重要事项，并严格执行。建设项目竣工验收，要将土地使用情况作为重要依据，促进建设项目按照约定开发利用土地。未履行土地使用约定的，不予通过验收；未整改到位之前，不再供给新的用地。建立企业土地信用制度，金融机构及有关主管部门要把企业履行土地使用约定情况，作为贷款和核准融资的重要依据。

（二十三）严肃查处违法违规行为。按照《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第１５号令）要求，严格落实土地执法问责制。持续开展用地情况的执法检查，严肃查处严重破坏、浪费、闲置土地资源，低价出让土地，违规干预招拍挂等违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。

八、完善节约集约用地的保障措施

（二十四）切实加强组织领导。各级政府要高度重视土地管理特别是节约集约用地工作，作为加快转变经济发展方式的重要任务，摆上重要议事日程。要召开党委常委会、政府常务会听取土地管理工作情况汇报，研判用地形势，对节约集约用地等重大事项做出决策部署，并作为纪检监察部门监督检查的重要内容。要落实工作责任，建立党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的土地管理新格局，不断加强土地管理基础建设，为推进节约集约用地提供坚强保障。

（二十五）严格节约集约用地考核。把耕地保有量、单位地区生产总值建设用地下降率、依法依规用地情况纳入市（州）政府、长白山管委会绩效管理考评体系，作为政绩考核评价的重要内容。按照单位地区生产总值建设用地下降率进行排序，对排位在前３名的地区，给予新增建设用地指标奖励。其中，耕地保有量、依法依规用地未达标的，取消奖励资格。

（二十六）深入开展节约集约用地的宣传教育。各级党校、行政学院要将土地管理政策法规列为重要培训内容，文化部门要倡导创作土地题材的文艺作品，新闻媒体要加大土地问题的宣传力度，在全社会形成珍惜爱护土地、崇尚节约集约用地的良好氛围。

吉林省人民政府

２０１２年８月１９日

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