国家发展改革委关于印发“十二五”资源综合利用指导意见和大宗固体废物综合利用实施方案的通知

发改环资[2011]2919号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团发展改革委、资源综合利用管理部门：

为贯彻《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，落实节约资源和保护环境基本国策，深入推进“十二五”时期的资源综合利用工作，促进循环经济发展，我委组织编制了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》，研究提出了“十二五”资源综合利用工作的指导思想、基本原则、主要目标、重点领域以及政策措施，同时提出了在工业、建筑业和农林业等领域选择产生堆存量大、资源化利用潜力大、环境影响广泛的固体废物编制实施方案。现将两份文件印发你们，请认真贯彻执行。

附件：一、《“十二五”资源综合利用指导意见》

二、《大宗固体废物综合利用实施方案》

国家发展改革委

二〇一一年十二月十日

附件一：

“十二五”资源综合利用指导意见

开展资源综合利用是国民经济和社会发展中一项长远的战

略方针，对于贯彻落实节约资源和保护环境基本国策，缓解工业

化和城镇化进程中日趋强化的资源环境约束，提高资源利用效

率，加快经济发展方式转变，增强可持续发展能力都具有重要意

义。根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》关于“提

高资源综合利用水平”的总体要求，特提出“十二五”资源综合

利用指导意见。

一、资源综合利用现状

“十一五”期间，资源综合利用推进力度不断增强，利用规

模日益扩大，技术装备水平不断提升，政策措施逐步完善，实现

了经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，资源综合利用取

得了积极进展。

（一）利用规模不断扩大。全国共伴生金属矿产约70%的品

种得到了综合开发，矿产资源总回收率和共伴生矿产综合利用率

分别提高到35%和40%，煤层伴生的油母页岩、高岭土等矿产进

入大规模利用阶段。工业固体废物综合利用率达69%，超额完成

规划目标9个百分点。累计利用粉煤灰超过10亿吨、煤矸石约

11亿吨、冶炼渣约5亿吨，回收利用废钢铁、废有色金属、废

纸、废塑料等再生资源9亿吨，农作物秸秆综合利用率超过70%，

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年利用量达5亿吨。

（二）利用水平明显提升。钒钛资源、镍矿伴生资源实现综

合开发，稀土等元素得到高效利用，高铝粉煤灰提取氧化铝技术

研发成功并逐步产业化，废旧家电的全密闭快速拆解和高效率物

料分离等资源化利用技术装备实现国产化，废旧纺织品再生利用

技术中试成功。年产5000万平方米全脱硫石膏大型纸面石膏板

生产线投产，利用煤矸石、煤泥混烧发电的大型机组装备投入运

行，全煤矸石烧结砖技术装备达到国际先进水平。

（三）法规政策日趋完善。《循环经济促进法》、《废弃电

器电子产品回收处理管理条例》、《再生资源回收管理办法》等

法律法规规章陆续颁布实施。国家发展改革委、国土资源部、财

政部等部门发布了《中国资源综合利用技术政策大纲》、《矿产

资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》、《资源综合

利用企业所得税优惠目录（2008年版）》、《关于资源综合利

用及其他产品增值税政策的通知》、《新型墙体材料专项基金征

收使用管理办法》等政策措施，初步形成了资源综合利用的法规

政策体系。

（四）综合效益日益显现。资源综合利用已经成为煤炭、电

力、钢铁、建材等资源型行业调整结构、改善环境、创造就业机

会的重要途径。2010年，全国煤矸石、煤泥发电装机容量达2100

万千瓦，相当于减少原煤开采4000多万吨，综合利用发电企业

达400多家，带动就业人数近10万人；从钢渣中提取出约650

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万吨废钢铁，相当于减少铁矿石开采近2800万吨；通过综合利

用各类固体废物累计减少堆存占地约16万亩；资源综合利用产

业年产值超过1万亿元，就业人数超过2000万人。

虽然“十一五”期间资源综合利用取得了积极成效，但与加

快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会的要求

还有很大差距，存在的问题仍较为突出。一是发展不平衡，资源

综合利用往往受到区域经济实力、资源禀赋差异等因素的制约；

二是综合利用企业普遍小而散，缺乏具有市场竞争力的大型骨干

企业；三是综合利用产品技术含量和应用水平不高，部分共性关

键技术亟待突破；四是支撑体系急需完善，资源综合利用管理、

培训、标准、信息、技术推广和服务等能力建设有待加强，回收

体系亟待规范和完善；五是激励政策有待进一步加强和落实，现

有资源综合利用鼓励和扶持政策有待完善。

二、面临的形势

我国自然资源禀赋较差，人均占有量少，45种主要矿产资

源中，有19种已出现不同程度的短缺，其中11种国民经济支柱

性矿产缺口尤为突出；重要资源自给能力不足，石油、铁矿石、

铜等对外依存度逐年提高；主要污染物排放量大大超过环境容

量，一些地方生态环境承载能力已近极限。“十二五”时期是我

国全面建设小康社会的关键时期，随着人口增加，工业化、城镇

化进程加快，经济总量不断扩大，资源环境约束将更加突出，气

候变化和能源资源安全等全球性问题加剧。

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资源综合利用是解决可持续发展道路中合理利用资源和减

轻环境污染两个核心问题的有效途径，既有利于缓解资源匮乏和

短缺问题，又有利于减少废物排放。资源综合利用产业作为发展

循环经济的重要载体和有效支撑，是战略性新兴产业的重要组成

部分，具有广阔的发展前景，有利于加快构建资源节约、环境友

好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。

三、指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落

实科学发展观，坚持节约资源和保护环境基本国策，按照“十二

五”规划《纲要》提高资源综合利用水平的总体要求，强化宏观

指导，完善政策措施，加快技术创新和制度创新，加强能力建设，

以大宗固体废物综合利用为核心，大力实施重点工程，发展资源

综合利用产业，大幅度提高资源利用效率，加快资源节约型、环

境友好型社会建设。

（二）基本原则

坚持宏观调控与市场机制相结合，发挥市场配置资源的基础

性作用，完善政策体系，建立有利于促进资源综合利用的长效机

制；坚持技术创新与高效利用相结合，强化科技创新能力建设，

重点研发共性关键技术，推动资源综合利用规模化、清洁化、专

业化发展；坚持因地制宜与重点推进相结合，根据资源禀赋和产

业构成特点，培育综合利用示范基地和骨干企业，形成资源综合

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利用产业集群。

（三）主要目标

到2015年，矿产资源总回收率与共伴生矿产综合利用率提

高到40%和45%；大宗固体废物综合利用率达到50%；工业固

体废物综合利用率达到72%；主要再生资源回收利用率提高到

70%，再生铜、铝、铅占当年总产量的比例分别达到40%、30%、

40%；农作物秸秆综合利用率力争超过80%。资源综合利用政策

措施进一步完善，技术装备水平显著提升，综合利用企业竞争力

普遍提高，产品市场份额逐步扩大，产业发展长效机制基本形成。

四、重点领域

（一）矿产资源的综合开发利用

1.能源矿产

（1）煤炭：推进煤层气、矿井瓦斯、煤系油母页岩以及伴

生高岭土、残矿的开发利用。

（2）石油天然气：推进油田伴生气、酸性气体等回收利用；

逐步推动油砂、油页岩利用产业化；推动高含硫化氢天然气中硫

磺的综合利用；开展页岩气、致密砂岩气等综合开发利用。

2.金属矿产

（3）黑色金属矿产：继续推进多金属钒钛磁铁矿、含稀土

型铁矿的深度开发利用；加大中低品位铁矿、弱磁性铁矿、低品

位锰矿、硼镁铁矿、锡铁矿等难选资源的综合利用技术研发力度。

（4）有色金属矿产：综合开发利用铝、铜、镍、铅、锌、

6

锡、锑、钽、钛、钼等有色金属共伴生矿产资源，实现有用组分

梯级回收。

（5）贵金属矿产：加强铂系金属矿、金矿和银矿等贵金属

共伴生矿产资源的综合开发利用。

（6）稀有、稀土金属矿产：开展复杂难处理稀有金属共生

矿在选矿和冶炼过程中的综合回收利用，加强稀土金属矿资源综

合利用。

3.非金属矿产

（7）化工非金属矿产：加强磷矿、硫铁矿和硼铁矿的综合

利用。

（8）建材非金属矿产：发展石墨、高岭土、膨润土、滑石、

硅灰石、石英、萤石、石灰石、花岗石、瓷土矿、珍珠岩等综合

利用和深加工。

（二）产业“三废”综合利用

（9）尾矿：大力推进尾矿伴生有用组分高效分离提取和高

附加值利用、低成本生产建材以及胶凝回填利用，开展尾矿在农

业领域的利用和生态环境治理。

（10）煤矸石：继续扩大煤矸石发电及生产建材、复垦绿化、

井下充填等利用规模；鼓励利用煤矸石提取有用矿物元素制造化

工产品和有机矿物肥料等新型利用。

（11）工业副产石膏：继续推广工业副产石膏替代天然石膏

的资源化利用，重点发展脱硫石膏、磷石膏生产建材制品和化工

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原料以及在水泥行业的应用，加快化学法处理磷石膏制备相关产

品的研究和应用。

（12）粉煤灰：加强大掺量和高附加值产品技术研发和推广

应用，继续推进粉煤灰用于建材生产、建筑和道路工程建设、农

业应用、有用组分提取等。

（13）赤泥：加快共性关键技术研发，实现赤泥科学、高效

利用，重点发展赤泥提取有用组分、生产建材产品、用作脱硫剂

等。

（14）冶炼渣：进一步推广高炉渣和钢渣在生产建材、回收

有用组分等综合利用，鼓励有色金属冶炼渣在筑路和生产建材方

面的资源化利用以及重金属冶炼渣的无害化处理。

（15）化工废渣：鼓励电石渣生产水泥，氨碱废渣用于锅炉

烟气湿法脱硫，硫铁矿制酸废渣用于钢铁、水泥生产，合成氨造

气炉渣热能的回收利用；鼓励化工废渣与下游建材产业结合，提

高综合利用水平。

（16）建筑和道路废物：推广建筑和道路废物生产建材制品、

筑路材料和回填利用，建立完善建筑和道路废物回收利用体系。

（17）生活垃圾：推进垃圾分类，重点开展废弃包装物、餐

厨垃圾、园林垃圾、粪便无害化处理和资源化利用，鼓励生活垃

圾焚烧发电和填埋气体提纯制燃气或发电等多途径利用，鼓励利

用水泥窑协同处置城市生活垃圾。

（18）污水处理厂污泥：推进污泥无害化、资源化处理处置，

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鼓励采用污泥好氧堆肥、厌氧消化等技术，推动污泥处理处置技

术装备产业化，鼓励利用水泥窑协同处置污泥。

（19）农林废物：建设秸秆收储运体系，推广秸秆肥料化、

饲料化、基料化、原料化、燃料化利用；鼓励林业“三剩物”、

次小薪材、制糖蔗渣及其他林业废弃物的资源化利用；推进畜禽

养殖废弃物的综合利用。

（20）海洋与水产品加工废物：开展甲壳质、甲壳素等海洋

与水产品加工废物的综合利用。

（21）废水（液）：进一步提高工业废水循环利用和城镇污

水再生利用水平；继续推进矿井水资源化利用；鼓励重点行业开

展废旧机油、采油废水、废植物油、废酸、废碱、废液等回收和

资源化利用。

（22）废气：基本实现焦炉、高炉、转炉煤气资源化利用；

鼓励电力、石油、化工等行业对废气中有用组分进行回收和综合

利用；以工业窑炉余热余压发电和低温废水余热开发利用为重

点，实现余热余压的梯级利用。

（三）再生资源回收利用

（23）废旧金属：推广采用机械化手段对废旧汽车、废旧船

舶、废旧农业和工程机械的拆解、破碎和处理，提高回收利用水

平；提高废旧动力电池和废铅酸电池拆解、破碎、分选以及废液

的回收处理水平；推进汽车零部件、工程机械机床等再制造。

（24）废旧电器电子产品：继续推进废旧电器电子产品回收、

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分拣、拆解、高值利用及无害化处理，推动整机拆解和电路板资

源化技术的产业化。

（25）废纸：完善废纸回收、分拣、脱墨、加工回收利用体

系，鼓励大型废纸制浆技术及成套设备研发。

（26）废塑料：重点开发废塑料回收、分拣、清洗和分离等

预处理技术和设备，鼓励废旧塑料瓶、废旧地膜高值利用，推广

废塑料再生造粒和改性以及生产木塑制品。

（27）废旧轮胎：规范废旧轮胎回收利用，加快推进废旧轮

胎综合利用技术研发和产业升级，提高旧轮胎翻新率，鼓励胶粉

生产改性沥青等直接应用，推广环保型再生胶等清洁生产工艺，

提升无害化利用水平。

（28）废旧木材：开展废旧木材及木制品回收再利用，加大

共性关键技术装备的研发力度。

（29）废旧纺织品：建立废旧纺织品回收体系，开展废旧纺

织品综合利用共性关键技术研发，拓展再生纺织品市场，初步形

成回收、分类、加工、利用的产业链。

（30）废玻璃：鼓励建立废玻璃回收体系，推广废玻璃作为

原料生产平板玻璃等直接应用及生产建筑保温材料等间接利用。

（31）废陶瓷：加强废陶瓷综合利用技术研发和推广应用，

鼓励废陶瓷用于生产陶瓷建材产品以及建筑工程等。

五、政策措施

（一）强化宏观引导和政策扶持

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各地区、各部门、各行业要根据实际情况，认真落实本指导

意见，组织编制地区和行业资源综合利用专项规划。国家发展改

革委将继续会同有关部门发挥并完善资源综合利用工作机制作

用，分工负责，形成合力，引导资金、政策、人才、技术等资源

向综合利用薄弱地区倾斜，推动资源综合利用工作全面、协调发

展。

建立和完善鼓励资源综合利用的投资、价格、财税、信贷、

政府采购等激励措施，强化资源综合利用认定管理，落实资源综

合利用优惠政策，进一步调动企业综合利用资源的积极性，各级

政府要优先采购符合相关要求的综合利用产品，为企业融资拓宽

途径，有条件的地区设立资源综合利用专项资金。推进资源税改

革，加大自然资源的开发成本，研究对产生量大、难处理的固体

废物开征环境税，推动建立资源综合利用的倒逼机制。

（二）加强资源综合利用制度建设

以《循环经济促进法》为核心，逐步建立完善资源综合利用

法律法规体系，修订和发布粉煤灰、煤矸石等重点产业废物综合

利用管理办法，制定和完善再生资源回收管理的相关规定；推行

生产者责任延伸制，落实《废弃电器电子产品回收处理管理条

例》，适时调整《废弃电器电子产品处理目录》范围。

推行资源综合利用认定企业管理信息化，逐步建立起资源综

合利用数据收集、整理和统计体系，构建废物排放、贮存及综合

利用数据统计平台，为宏观调控和制定政策提供科学决策依据。

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加快推进标准化进程，逐步建立完善矿产资源、产业废物和

再生资源综合利用标准体系，重点加强技术标准和管理标准的制

修订工作，建立涵盖产生、堆存、检测、原料、生产、使用、产

品及应用等多领域的各类标准体系，强化标准宣贯、执行和监督。

（三）实施资源综合利用重点工程

实施资源综合利用“双百”工程，建设共伴生矿产及尾矿、

煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾、农作物秸

秆、废旧轮胎、包装废弃物、废旧纺织品综合利用等十大领域示

范重点工程，增强技术支撑能力，加快构建服务体系，建设示范

项目，鼓励产业集聚，培育百个示范基地和百家骨干企业。继续

推进共伴生矿产及尾矿资源综合利用示范基地建设；加快培育一

批产业废物高附加值综合利用示范基地；开展废旧纺织品、废旧

轮胎、包装废弃物等再生资源综合利用试点示范，建设一批废旧

商品回收体系示范城市。在煤炭、电力、石油石化、钢铁、有色、

化工、建材、轻工等行业中选取利用量大、产值高、技术装备先

进、引领示范作用突出的资源综合利用骨干企业，予以重点扶持

和培育。

（四）加快技术装备创新和成果转化

加快资源综合利用前沿技术的研发与集成，推动科技成果转

化为现实生产力，提高资源综合利用技术装备标准化、系列化、

成套化和国产化水平。适时修订完善《中国资源综合利用技术政

策大纲》，发布和实施《废物资源化科技工程“十二五”专项规

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划》，引导关键、共性重点综合利用技术的开发，推进高新技术

产业示范，推广应用成熟、先进适用的技术与工艺，淘汰落后的

生产工艺和装备。加强资源综合利用领域的国际合作，引进国外

先进技术，并组织消化吸收和再创新。

（五）营造全社会参与的良好氛围

资源综合利用是一项涉及多个领域、多个行业、多个环节的

综合性系统工程。“十二五”期间，要大力倡导文明、节约、绿

色、低碳理念，充分发挥各相关行业协会、中介机构作用，通过

各种渠道开展政策宣贯、人才培训和技术推广，提高资源节约和

环境保护意识，鼓励使用资源综合利用产品，减少一次性用品生

产和消费，限制商品过度包装，推广可持续的生产方式和绿色生

活模式，营造全社会共同参与的良好氛围。

附件二：

大宗固体废物综合利用实施方案

为贯彻《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提

高资源综合利用水平，根据《“十二五”资源综合利用指导意见》，

制定本实施方案。

一、充分认识大宗固体废物综合利用的重要意义

大宗固体废物产生量大、资源化利用前景好，对环境影响广

泛。实施大宗固体废物综合利用对推动循环经济发展，促进节能

减排，加快构建可持续的生产方式，具有重要意义。“十一五”

时期，在各项政策措施推动下，大宗固体废物综合利用取得积极

进展，利用规模、水平均有较大提升。

大宗固体废物综合利用基本情况

大宗固废种类

2005年2010年

产生量

（亿吨）

利用率

（%）

产生量

（亿吨）

利用率

（%）

尾矿7.33712.314

煤矸石3.47535.9461.4

粉煤灰3.02664.868

工业副产石膏0.55-1.3742

冶炼渣1.17373.1555

建筑废物4-8-

农作物秸秆6-6.8270.6

合计25.54-42.3837.2

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（一）有利于节约和替代原生资源

大宗固体废物综合利用，有利于减少原生资源消耗，实现资

源可持续利用。我国煤矸石发电机组装机规模已达2100万千瓦，

年可减少原煤开采4000万吨。天然石膏资源虽然丰富，但品质

较低且集中在少数几个地区，燃煤电厂排放的脱硫石膏、湿法磷

酸中产生的磷石膏如全部得到利用，年可节约天然石膏1亿吨。

（二）有利于缓解突出环境问题

大宗固体废物综合利用，是解决固体废物污染环境、造成安

全隐患的有效途径。粉煤灰排放量大、占地多，如果得到合理利

用将有效减少由于堆存造成对土壤、大气、水质等环境的影响和

对人体健康的危害；农作物秸秆综合利用可以有效解决随意焚烧

污染环境，造成交通安全隐患等突出问题；城镇化进程中产生的

大量建筑废物的综合利用将减轻“垃圾围城”问题。

（三）有利于促进循环经济发展

大宗固体废物既包括粉煤灰、煤矸石等工业废弃物，也包括

秸秆等农林废弃物以及建筑废物，大力推动大宗固体废物综合利

用，将在电力、煤炭、矿产、冶炼、建筑、农业等多个行业探索

形成“资源—产品—废弃物—再生资源”的发展模式，延伸和拓

宽生产链条，促进产业间的共生耦合，推动循环经济形成较大规

模。

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二、指导思想、基本原则、总体目标

（一）指导思想

深入贯彻科学发展观，认真落实节约资源和保护环境基本国

策，以提高综合利用率为核心，以重点工程为着力点，完善政策

措施，加强技术研发和推广，推动大宗固体废物由“低效、分散

利用”向“高效、规模利用”转变，形成稳定的利废和资源再生

能力，发挥资源综合利用对于保障资源安全和防治环境污染的作

用，带动资源综合利用水平的全面提升。

（二）基本原则

坚持政府引导原则。发挥政府的宏观引导作用和市场配置资

源的基础性作用，使大宗固体废物综合利用成为企业降成本、提

效益、持续发展的内生动力。

坚持规模发展原则。鼓励大掺量、规模化利用，扶持大型骨

干企业，积极拓展综合利用方式，通过多渠道、多途径利用，力

争做到“吃干榨尽”。

坚持因地制宜原则。充分考虑各地区、各行业资源禀赋和综

合利用水平的差异，采用切合实际的技术和模式，分类、有序推

进。

坚持技术促进原则。加快先进、适用技术工艺装备的推广应

用，提高利用效率，从源头减少废物产生，防止二次污染。

（三）总体目标

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到2015年，大宗固体废物综合利用率达到50%，其中工业固

体废物综合利用率达到72%，通过实施本方案中的重点工程，新

增3亿吨的年利废能力。基本形成技术先进、集约高效、链条衔

接、布局合理的大宗固体废物综合利用体系。

大宗固体废物综合利用目标（2015年）

大宗固废种类

产生量

（亿吨）

利用率

（%）

尾矿1320

煤矸石7.7675

粉煤灰5.870

工业副产石膏1.6550

冶炼渣470

建筑废物830*

农作物秸秆780

合计47.2150

注：*指大中城市综合利用率

三、实施内容

（一）尾矿

现状

尾矿是目前我国产生量最大的固体废物，主要包括黑色金属

尾矿、有色金属尾矿、稀贵金属尾矿和非金属尾矿。2010年，

我国尾矿产生量约12.3亿吨，其中主要为铁尾矿和铜尾矿，分

别占到40%和20%左右。2010年，尾矿综合利用量为1.72亿吨，

利用率约14%，利用途径主要有再选、生产建筑材料、回填、复

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垦等。受资源品位低、利用成本高、经济效益差、利用技术缺乏

等问题制约，目前尾矿仍以堆存为主，尾矿库安全隐患问题突出。

目标

到2015年，尾矿综合利用率提高到20%，通过实施重点工

程新增3000万吨的年利用能力。

主要任务

推进绿色矿山建设，提高矿产资源综合利用率。开展铁矿、

铜矿、铝土矿、铅锌矿、钨矿、锡矿、锑矿等尾矿再选、生产建

材等资源化利用，重点推动有色金属尾矿资源的高效利用技术发

展和工程示范。攻克铁尾矿伴生多金属及有色金属尾矿中残余有

用组分的高效提取、非金属矿物高值利用、低成本高效胶结填充

等一批尾矿综合利用重大共性关键技术，开发成套装备。完善尾

矿整体利用技术的系统化、配套化和工程化。在资源枯竭矿区重

点鼓励尾矿回填和尾矿库复垦。

重点工程

1.在重点地区建设10个技术成熟、工艺装备先进的尾矿提

取有价元素示范基地；

2.建设若干尾矿整体开发利用示范基地，支持一批技术创新

工程及产业化推广。

（二）煤矸石

现状

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煤矸石是煤炭开采和洗选加工过程中产生的固体废弃物，占

当年煤炭产量的18%左右。2010年，我国煤矸石产生量约5.94

亿吨，综合利用率约61.4%，年利用煤矸石近3.65亿吨，主要

利用方式为煤矸石发电、生产建材产品、筑基铺路、土地复垦、

塌陷区治理和井下充填换煤等，煤矸石井下充填置换煤技术实现

了矸石不升井、不占地。目前，受运输、市场环境、发电装机容

量限制等因素影响，部分地区煤矸石综合利用率仍不高，相关优

惠政策在个别地区难以得到落实。

目标

到2015年，煤矸石综合利用率提高到75%，通过实施重点工

程新增9000万吨的年利用能力。

主要任务

在大中型矿区，稳步推进煤矸石综合利用发电。扩大煤矸石

制砖、水泥等新型建材和筑基铺路的利用规模。探索煤矸石生产

增白和超细高岭土、膨润土、聚合氧化铝、陶粒、无机复合肥、

特种硅铝铁合金等高附加值利用途径。加大煤矸石用于采空区回

填、土地复垦、沉陷区治理力度。鼓励引导大型矿业集团研发适

合不同地质条件和矿井开拓方式的井下充填置换煤技术并推广

应用。

重点工程

1.在有条件的矿区建设4-5个煤矸石生产铝、硅系精细化工

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产品，增白和超细高岭土、无机复合肥等示范基地；

2.建设15-20个煤矸石生产砖、砌块等新型建筑材料示范基

地；

3.在稀缺煤种矿区及资源枯竭矿区，扶持建设一批煤矸石井

下充填绿色开采示范工程项目。

（三）粉煤灰

现状

近年来，随着我国燃煤电厂快速发展，粉煤灰产生量逐年增

加，2010年产生量达到4.8亿吨，利用量达到3.26亿吨，综合

利用率约68％，主要利用方式有生产水泥、混凝土及其他建材

产品和筑路回填、提取矿物高值化利用等，高铝粉煤灰提取氧化

铝技术研发成功并逐步产业化，涌现出一批专业化粉煤灰综合利

用企业，粉煤灰“以用为主”的格局基本形成。但从整体看，东

西部发展不平衡的问题较为突出，中西部电力输出省份受市场和

技术经济条件等因素限制，粉煤灰综合利用水平偏低。

目标

到2015年，粉煤灰综合利用率提高到70%，通过实施重点

工程新增6000万吨的年利用能力。东部地区继续巩固现有成效，

中西部地区扩大利用规模和水平。

主要任务

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鼓励电厂完善除灰系统，基本实现粉煤灰干排。推广粉煤灰

分选和粉磨等精细加工，提高粉煤灰利用附加值，开发大掺量粉

煤灰混凝土技术，提升粉煤灰规模化利用能力。继续推进粉煤灰

加气混凝土及其制品、陶粒等利废建材生产应用，大幅提高利用

量和利用比例。有序推进高铝粉煤灰提取氧化铝及其配套项目建

设。推动煤电基地将粉煤灰用于煤矿井下防治煤自燃、防治水患

安全工程，鼓励粉煤灰复垦、回填造地和生态利用。

重点工程

1.建设5-6个粉煤灰大掺量、高附加值综合利用基地，形成

若干煤-电-建材梯级利用产业集群；

2.支持技术先进、经济实力强的大中型企业，建设一批利用

粉煤灰生产加气混凝土制品、轻质墙板、陶粒等新型建材项目；

3.有序推进内蒙古、山西等地高铝粉煤灰综合利用示范项目

建设，重点支持3-4条技术先进、副产物处理能力相配套的生产

线；

4.扶持50家粉煤灰专业化综合利用骨干企业。

（四）工业副产石膏

现状

工业副产石膏包括脱硫石膏、磷石膏、氟石膏、钛石膏、盐

石膏等，2010年产生量约1.37亿吨，其中脱硫石膏5200多万

吨，磷石膏约6000万吨，综合利用率分别为69％和20％左右，

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主要利用途径是用作水泥缓凝剂和用于生产纸面石膏板、石膏砌

块等石膏建材。随着工业副产石膏产生量的逐年增加，品质不稳

定、标准体系不完善、关键技术缺乏、地区差异较大等因素成为

影响其利用的主要障碍。

目标

到2015年，工业副产石膏综合利用率提高到50%以上，其中

脱硫石膏、磷石膏综合利用率分别达到80%和30%，通过实施重

点工程新增2000万吨的年利用能力。

主要任务

大力推进大掺量利用工业副产石膏技术产业化，鼓励水泥企

业改造现有给料系统，推广脱硫石膏、磷石膏用作水泥缓凝剂以

及生产纸面石膏板、石膏砌块、石膏商品砂浆等新型建筑材料。

利用工业副产石膏开发混凝土复合材料，开展化学法处理磷石膏

的技术攻关，推进磷石膏制硫酸联产水泥、磷石膏制硫铵、碳酸

钙等先进技术产业化。推动工业副产石膏制备高强石膏及相关产

品的研发和应用。进一步完善工业副产石膏综合利用标准体系，

加快工业副产石膏及相关产品和应用标准的制修订。积极探索农

业领域应用，加快利用工业副产石膏改良盐碱地技术研究。

重点工程

1.在全国建设20-30个脱硫石膏、磷石膏替代天然石膏生产

新型建筑材料综合利用基地；

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2.建设一批利用工业副产石膏直接用作水泥缓凝剂示范项

目；

3.在贵州、云南、湖北、四川等磷石膏产生量集中地区建

设4-5个磷石膏化学法综合利用基地。

4.在宁夏、甘肃、云南、吉林等地建设4-5个脱硫石膏、磷

石膏改良土壤试点示范项目；

5.组织工业副产石膏综合利用技术装备研发及产业化示范，

形成一批具有自主知识产权的共性关键技术和装备。

（五）冶炼渣

现状

冶炼渣主要包括钢铁冶金渣和有色金属冶金渣两大类。2010

年，我国冶炼渣产生量约为3.15亿吨，其中钢渣0.8亿吨、铁

渣1.9亿吨、赤泥3000万吨、铜渣850万吨、铅锌渣430万吨。

目前，主要利用途径有再选回收有价元素、生产渣粉用于水泥和

混凝土、建筑和道路材料等，综合利用率约55%，利用量约为1.74

亿吨，由于资金投入和技术装备滞后等问题，利用率仍然偏低。

目标

到2015年，冶炼渣综合利用率提高到70%，通过实施重点工

程新增4000万吨的年利用能力。

主要任务

鼓励钢厂推广应用钢渣“零排放”技术。推动建立技术创新

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体系，加大钢渣处理、渣钢提纯磁选等先进技术研发力度，突破

制约冶炼渣利用的技术瓶颈，重点解决赤泥综合利用等技术难

题。大力发展钢渣余热自解稳定化处理，提高金属回收率，推广

生产钢铁渣复合粉作水泥和混凝土掺合料，鼓励有色金属冶炼渣

在生产建筑、道路材料方面的利用。加快制定冶炼渣综合利用的

技术、产品和应用标准，拓宽综合利用产品市场。

重点工程

1.在重点地区建设10个冶炼渣提取有价元素联产新型建材

示范基地；

2.建设一批钢渣预处理和“零排放”示范项目；

3.建设10个利用高炉渣、钢渣复合粉生产水泥和混凝土掺

合料示范项目；

4.建设一批赤泥综合利用示范项目。

（六）建筑废物

现状

我国正处于城镇化加速发展阶段，城镇房屋年竣工面积约15

亿平方米，城镇改造扩建所产生的建筑废物数量巨大，2010年，

建筑废物产生量约为8亿吨。由于技术装备研发推广缓慢、激励

政策措施不配套、产品和应用标准缺失等原因，导致资源化利用

水平很低，仅有少量用作生产再生建筑骨料制备建材等，基本以

填埋和堆放为主，大量占用土地，给周边环境造成很大危害。

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目标

到2015年，全国大中城市建筑废物利用率提高到30%，通

过实施重点工程新增4000万吨的年利用能力。

主要任务

推进建筑废物生产再生骨料并应用于道路基层、建筑基层，

生产路面透水砖、再生混凝土、市政设施制品等建材产品。鼓励

先进技术装备研发和工程化应用，重点研发再生骨料强化技术、

再生骨料系列建材生产关键技术、再生细粉料活化技术、专用添

加剂制备工艺技术等以及建筑废物破碎、分选、分类装备，推动

建筑废物收集、清运、分拣、利用、市场推广的回收利用一体化

及规模化发展。完善建筑废物及其综合利用产品标准和应用技术

规范，扩大在工程建设领域的应用规模。

重点工程

1.在全国大中城市建设5-10个百万吨以上的建筑废物生产

再生骨料及资源化产品示范基地；

2.在有条件的地区建设5-10个建筑废物综合利用装备生产

线示范项目。

（七）农作物秸秆

现状

我国农作物秸秆数量大、种类多、分布广。2010年秸秆可收

集量约为7亿吨，综合利用率70.6％，其中十三个粮食主产区

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约为5亿吨，约占全国总量的73％。目前已基本形成了秸秆肥

料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化多元利用的格局，相关

利用技术水平已经达到国际先进水平。但秸秆资源化程度低，综

合利用企业规模小，缺乏骨干企业带动，产业化发展缓慢。

目标

到2015年，秸秆综合利用率力争超过80%，通过实施重点工

程形成6000万吨的年利用能力。

主要任务

进一步扩大机械化秸秆还田和秸秆养畜规模，开展以秸秆综

合利用为核心的循环型农业示范，继续推广企业加农户的基料化

利用经营模式。科学利用秸秆制桨造纸，积极发展秸秆生产板材、

木塑和制作工艺品等代木产品。积极发展秸秆沼气工程、有序发

展秸秆固化成型燃料等能源化利用。开发适合农户应用的小型

化、简单化装备。加快建立以企业为龙头，专业合作组织为骨干，

农户参与，政府推动，市场化运作，多模式互为补充的秸秆收储

运体系。

重点工程

1.在十三个粮食主产省建设千个年利用万吨以上的秸秆循

环农业生态工程；

2.推进秸秆固化成型、秸秆气化等可再生能源发展，加快秸

秆纤维乙醇关键技术研发；

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3.建立若干木塑产业示范基地，扶持4-5家秸秆人造板、木

塑装备生产企业，100-150家秸秆人造板、木塑生产企业；

4.在棉花主产区组织开展棉秆综合利用产业化试点建设；

5.依托现有造纸生产企业，加快推进秸秆清洁制浆项目示

范。

四、保障措施

“十二五”期间，国家发展改革委将继续会同有关部门加强

宏观指导，从政策、资金、技术、管理等方面多管齐下、多措并

举，保障方案的顺利实施。

（一）加强组织实施。各地资源综合利用主管部门要按照

《“十二五”资源综合利用指导意见》要求，结合本实施方案的

主要任务和重点工程，根据本地区资源禀赋和废物产生情况，选

择重点废物，编制专项实施方案，协调有关部门推动落实。

（二）落实激励政策。配合财税部门完善《资源综合利用企

业所得税优惠目录》和资源综合利用增值税优惠政策。强化《资

源综合利用认定管理办法》和《资源综合利用电厂认定暂行规定》

执行，加强认定管理，落实资源综合利用电厂电量上网等相关鼓

励政策。鼓励将资源综合利用产品优先纳入政府采购目录。

（三）加大资金支持。国家发展改革委将会同有关部门，结

合实施方案，利用中央预算内投资加大对示范基地和骨干企业的

支持力度，推动“十二五”期间大宗固体废物综合利用工作。充

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分利用支持循环经济的投融资政策，积极拓宽资源综合利用融资

渠道，鼓励资源综合利用企业上市融资。

（四）推动技术创新。推进粉煤灰提取氧化铝及相关产品，

煤矸石制取超细纤维，尾矿、冶炼渣提取有价元素等先进适用技

术的研发和产业化；组织对秸秆收储运装备、建筑废物综合利用

设备等重大关键共性技术设备进行攻关，增强自主创新能力，提

高重大装备的国产化水平。

（五）完善管理体系。适时修订发布《粉煤灰综合利用管理

办法》、《煤矸石综合利用管理办法》。探索建立生产者责任延伸

制，加快建立相关行业标准和重要产品技术标准体系。积极发挥

行业协会和中介组织作用，建立大宗固体废物数据统计平台，及

时掌握和分析大宗固体废物综合利用产生和利用趋势。

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