北京市人民政府关于贯彻落实全国生态环境保护纲要的意见

京政发〔2001〕33号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

大力开展生态建设和保护，形成良性循环的生态系统，完善城市功能，是实现城市可持续发展的需要。依据《国务院关于印发全国生态环境保护纲要的通知》（国发〔2000〕38号）精神和国家环保总局《关于深入贯彻落实全国生态环境保护纲要的通知》（环发〔2000〕235号）要求，结合本市实际情况，现提出如下贯彻落实意见。

一、北京市生态环境保护现状

（一）生态环境保护工作取得的成绩。

近年来，根据北京地区的地形地貌及人们活动空间逐步分化为西部和北部山区自然生态系统、城近郊区农业生态系统和城区城市生态系统的特点，本市以防治大气污染和保护饮用水源为重点，着重加强了城市地区的环境质量改善工作，有针对性地开展了一些有益的生态建设和保护工作，并取得了重大进展，使全市生态状况也有一定程度的改善。

1.制定实施了有关污染防治规划和生态建设规划，污染治理与生态保护并重的指导方针基本得到贯彻落实。

2.实施了一系列重要的生态建设项目，如“三北”防护林建设、太行山绿化工程、防风治沙工程、山区小流域水土保持工程、密云水库上游水土保持工程、国家级重点地区生态建设综合治理工程等。这些项目的实施对改善本市及周边地区的生态环境起到了很大作用。截至2000年底，全市以小流域为单元的水土流失综合治理面积达到4000余平方公里，占应治理面积的60%。流动沙丘全部消灭，林木覆盖率达到43%。

3.加强了农业生态建设，发展绿色食品，农业生产结构不断调整优化。大兴、密云两区县通过国家级生态农业试点县验收，平谷、怀柔两区县被列入全国生态农业示范县，全市生态环境建设重点区县达到9个，留民营生态村获得了联合国有关组织的嘉奖。

4.重视自然保护区建设和生物多样性保护。截至2000年底，全市已建成17个自然保护区，其中国家级1个，市级9个；自然保护区面积已占到全市国土面积的5.27%。建成15个市级和区县级森林公园。全市共有陆生脊椎动物420种，其中65种列为国家重点保护动物；初步统计，重点保护野生植物已达142种。

5.城市园林绿化成绩突出。城区道路两侧建设了绿化带，共建设万米集中绿地26块，开展了庭院绿化、拆违还绿、拆墙透绿等美化绿化工作，市区绿化隔离地区片林面积达到90平方公里。2000年城市绿化覆盖率已达到36.34%，人均公共绿地8.68平方米。

（二）生态环境保护工作存在的问题。

随着城市化进程的加快，人口急剧膨胀，城市发展给区域生态系统造成了巨大压力，也使目前生态状况远远不足以承担城市可持续发展的需要，突出表现在：

1.水资源短缺和水污染严重动摇了区域生态基础。由于缺水、植被发育不良、土地干旱严重、地下水潜水水位大幅度下降等原因，导致了本市生态系统脆弱，不能有效抵御和缓解风沙、干旱等自然灾害，并造成城市地区恶劣的生态背景。

2.土壤尘污染成为影响城市大气环境质量的主要方面。冬春季郊区农田裸露和城市裸地也是大风扬尘的重要来源之一，平原地区较差的植被难以充当城市地区的生态屏障和缓解外来沙尘的影响。

3.绿化造林工作任重道远。山区绿化面积仅为60%，平原地区刚超过20%，而且中幼林比例大，涵养水源能力差，水土流失仍较严重，山区存在着山洪、泥石流的潜在威胁。

4.广大农村地区生态基础较差。土地开发强度大，种植业发达，廉价消耗大量的水资源，农业生产过度依赖化肥和化学农药，部分地区仍然使用污水灌溉，畜禽粪便和农作物秸杆没有得到有效利用，造成土壤污染，农产品安全问题令人担忧。

5.村镇地区基础设施不发达。污水、垃圾没有得到有效处理，居民生活环境较差。

6.山区矿产资源的无序开发与粗放式经营导致了生态破坏。“五小”企业等屡禁不止。旅游业环境管理水平偏低，对自然景观和当地环境造成破坏的现象十分普遍。

7.城市中心区绿地总量不足，分布不均，水面面积小，城市生态系统还不能适应城市性质和功能的需要。

8.社会生态保护意识不强。重建设轻管理、重开发轻保护的思想还在一些部门和人员当中流行，有关生态保护管理制度长期得不到落实，加剧了生态脆弱地区不能有效治理、生态良好地区不能有效保护的状况。

二、北京市生态环境保护的指导思想和目标

（一）生态环境保护的指导思想。为改善北京市生态环境质量，必须坚持污染防治与生态保护并重，生态保护与生态建设并举，突出重点，落实责任，完善法规，加大投入，充分运用法律、经济、行政和先进技术手段保护生态环境，建设生态环境首善之区。

（二）生态环境保护的目标。遏制生态环境的破坏，减轻环境污染和自然灾害，维护城市生态环境安全，促进自然资源合理利用，实现城乡生态系统良性循环，确保全市经济和社会的可持续发展。

近期目标。到2005年，市区水体、大气及声环境达到国家环境质量标准，城市和郊区生态系统初步实现良性循环。

远期目标。到2010年，全市生态环境质量总体得到改善，重要生态功能区、物种丰富区和重点资源开发区得到有效保护，重要生态系统得以恢复重建，力争达到生态城市和园林城市的标准，全面实现城乡生态系统良性循环。

生态环境保护的主要指标。到2010年，建立3种类型的生态功能保护区，使重要生态功能区得到有效保护；全市山区宜治理水土流失面积得到初步治理；城市绿化覆盖率达到45％，全市林木覆盖率达到50％；建立46个自然保护区，保护区面积占到全市国土面积的12％；远郊区县全部建成国家级生态示范区或生态农业示范县；资源开发建设项目的环境管理制度执行率达到100％；资源开发建设项目的水土保持方案报告制度执行率达到100％；矿产资源开发生态破坏的恢复治理率达到30％；秸杆禁烧和综合利用率达到80％；规模化畜禽养殖场的污水排放达标率达到100％，粪便综合利用率达到80％；郊区卫星城、小城镇污水处理率达到80％；郊区卫星城、小城镇垃圾无害化处理率达到80％；农药化肥施用品种、方式趋于合理，大幅度削减施用总量。

三、北京市生态环境保护工作的主要任务

生态环境保护的主要任务是：以改善生态环境质量和维护生态环境安全为目标，以实施生态建设项目为重点，以开展重点地区生态环境保护为主线，以制止人为破坏生态环境为突破口，建立起有效的生态环境保护管理机制，根据不同地区的生态功能，分别实施抢救性、强制性、积极性保护措施。恢复山区生态功能，整治郊区生态环境，改善城区环境质量，实现城乡环境清洁和自然生态系统良性循环。

（一）恢复山区生态功能。

山区、半山区占全市国土面积的62％，既是本市资源丰富的地区，也是抵御外来沙尘污染的天然生态屏障，发挥着防风固沙、涵养水源、储水蓄水、输送新鲜空气、保护生物多样性以及市民旅游休闲度假等重要作用。因此，应根据其不同的生态功能加以严格保护。

1.强化生态功能保护区的管理。

一是将影响全市区域、流域生态环境系统平衡的密云水库、怀柔水库、官厅水库及周边地区和水源八厂防护区等重要水源保护区、涵养区，永定河、潮白河、大沙河流域和昌平南口地区、延庆康庄地区五大重点防风固沙区，以及潮河、白河、永定河、洳河上游深山水土流失严重地区划定为生态功能保护区，实施积极的保护措施。

二是加强对生态功能保护区的环境建设步伐，以小流域为单元进行综合治理，封山育林，植树造林，退耕还林还草，恢复自然生态系统的平衡。对全市27.3万公顷（约410万亩）天然次生林禁止一切采伐活动，实施封禁保护。

三是在生态功能保护区内采取保护性恢复措施，实行严格保护下的适度利用。停止一切导致生态功能继续退化的生产建设活动和其它人为破坏活动，停止一切严重污染环境的工程项目；严格控制区内人口增长，已超出承载能力的应采取必要的移民措施；调整农业产业结构，走生态经济型发展道路；对于已经造成破坏的生态系统，必须采取补救措施，进行重建和恢复。

2.加强重点资源开发区的生态环境保护。

一是加强对水、土地、森林、草场、矿产、水产渔业、生物物种和旅游等重点资源的环境管理。各种资源的开发要符合《北京城市总体规划》要求，防止污染环境、破坏生态环境的问题发生。

二是做好各类资源开发利用的环境保护规划，按照各自然资源可供给量研究确定资源的分配量，合理安排生态用水和生态用地。在地下水严重超采地区和生态环境脆弱地区，划定禁采区、禁垦区、禁伐区等。

三是对各类自然资源开发利用活动，要依法履行生态环境影响评价手续，落实生态保护措施，尽量避免和减少对生态环境的破坏。特别要加强对交通、能源、水利、旅游等重大基础设施建设的生态环境保护监管，对建设线路和施工场地进行生态环境影响评价，最大限度地减少对生态环境的影响。对因资源开发利用活动造成生态环境破坏的，开发者必须限期恢复。资源开发重点建设项目，要编报水土保护方案，落实“三同时”制度，否则一律不得开工建设。

四是水资源的开发利用要坚持开源、节流、治污并重，停止新上高耗水项目，逐步调整高耗水产业，加快城镇污水处理、垃圾集中处理设施建设，确保生态用水和改善水环境。

五是土地资源的开发利用要依据土地利用总体规划，实施土地用途管制制度。加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地。

六是矿产资源的开发要防止生态破坏和次生地质灾害的发生，禁止在自然保护区、风景名胜区、森林公园内以及河道、公路两侧采矿。禁止在崩塌滑坡危险区、泥石流易发区、风沙口和易导致自然景观破坏的区域采矿、取土。已批准开采的采矿点，要同步做好水土保持和生态恢复工作。已停止采矿或关闭的矿山、坑口必须及时做好土地复垦和生态恢复工作。

七是森林资源的生态保护要依据其功能区别对待，实施天然林保护工程，最大限度地保护好森林的生态效益。对具有重要生态功能的林区实行退耕还林还草，休养生息。保护好水源涵养林，水土保护林、防风固沙林等生态效益林。搞好中幼林的抚育管理，提高林分质量。坚决制止毁林毁草，开垦耕地，按照谁破坏谁恢复的原则限期退耕还林还草。

八是生物物种资源的开发应在保护物种多样性和确保生物安全的前提下进行。依法禁止一切形式的捕杀、采集濒危野生动植物的活动；严格限制捕杀、采集和销售益虫、益鸟、益兽；鼓励野生动植物的驯养、繁育。加强生物安全管理，建立转基因生物活体及其产品的进出口管理制度和风险评估制度；对引进外来物种必须进行风险评估，加强进口检疫工作，防止有害物种进入本市。

九是旅游资源的开发要服从于生态环境保护，开展生态旅游。根据不同区域的功能、承受能力和具体环境特点，科学规划，分区管理，合理建设旅游设施、设计旅游线路，严格执法。严格限制索道、楼堂馆所等旅游设施的建设，对不符合规划要求建设的设施，要限期拆除。旅游区的污水、烟尘和生活垃圾处理必须实现达标排放和科学处置。

3．加强自然保护区的建设。

一是按照《北京市自然保护区发展规划》，建立密云水库、小龙门、龙门涧、灵山、宽沟、朱庄、熊儿寨等46个自然保护区，使保护区面积占到全市国土总面积的12%。

二是加强自然保护区的管理，完善组织机构，加大资金投入，按照“一区一法一规划”的要求，加强自然保护区的建设和日常管理工作。禁止一切违法开发建设活动，严格执法。使自然保护区更好地发挥保护生物多样性，保水蓄水、净化空气、降低大气中有害物质浓度、保护植被的作用。

（二）整治郊区生态环境。

郊区平原地区是首都的“米袋子”、“菜篮子”和“后花园”，不仅是本市优质、丰富的粮食和副食品生产基地，也是加快首都郊区城市化进程的主战场。要通过大力发展城市边缘集团、工业区、卫星城、小城镇，形成对市区人口和农村人口的双重吸引力，促进本市人口和产业的合理布局，进一步完善生态系统，采取积极性的保护措施，控制农村面源污染和城镇化进程中的环境污染。

1.加快绿色通道建设。

一是建立起通往外埠、贯穿全市的绿色通道。在永定河、潮白河、大沙河、温榆河、北运河以及京石路、京开路、京津塘路、京沈路、顺平路、京密路、京张路、六环路、京九铁路、大秦铁路，总长1000公里的沿岸沿线，建成200至300米宽的绿化带。

二是郊区农田全面实现林网化和田旁绿化。逐步把郊区较大的片林建成森林公园。

2.控制农村面源污染。

一是调整农业产业结构。减少耗水量大的水稻种植面积，扩大牧草、林木种植面积，有条件的地方休耕种绿肥，保水固氮，提高土壤中的有机质含量，整理复垦土地，生态退耕，增加植被覆盖面积和时间，减少土壤尘对大气环境的影响。积极开展节水灌溉，平原地区全面实现节水农业，大幅度减少农业生产用水。

二是减少种植业农药化肥污染。通过全面建设食用农产品安全生产体系，加强对农产品各生产环节和生产基地的监控。全面禁止销售、使用剧毒、高残留农药，限用化学农药，推广综合防治和生物防治病虫害措施；实施种植养殖有机结合，严格控制氮肥、磷肥的施用量，推广使用有机肥、平衡施肥及秸秆还田，改良土壤结构，提高有机质含量，防止土地沙化；加强监督执法力度，全面实现秸秆禁烧、秸秆还田和综合利用；对全市的农用土地，要加大秋季免耕留茬的面积，遏制冬春季扬沙扬尘。

三是防治养殖业粪便污染。根据全市农业土地资源、养殖废弃物消纳能力及对环境的影响状况，科学制定养殖业发展规划和污染治理计划，优化养殖内部结构，控制、减少排污量大的猪、鸡饲养总量，重点发展牛、羊及特种养殖。五环路以内的养殖场全部迁出或关闭，水源保护区、人口密集区附近、河流两侧的规模化养猪场要退出。新建的畜禽养殖场必须严格执行环保审批手续，做到环保“三同时”。原有的畜禽养殖场要积极采取清洁生产工艺，按照利用为主、处理为辅的原则，因地制宜地采取固液分离、沼气发酵、生物堆肥等技术，对畜禽粪便进行综合利用。有条件的地方在园区内实现物质和能源的循环利用，养殖场外排污水要达标。

3.加快城镇的环境综合整治。

一是加快郊区县政府所在地、卫星城、中心城镇的环境建设和环境综合整治，抓好环保设施的规划建设，合理布局，建立环保设施的投融资渠道，积极推广集中供热和清洁能源，绿化美化环境，同步建设污水处理厂和符合环保要求的垃圾填埋厂，实现环境质量达标。

二是绿化隔离地区要结合旧村改造、新村建设，发展绿色产业，改善基础设施条件，完善雨污水分流管网；全市各村镇要因地制宜，采用太阳能、液化气、生物能、固硫煤等清洁能源，做好垃圾集中收集、运输和无害化处理。

4.抓好生态示范区建设。

抓好延庆县、平谷县、密云县等生态示范区和生态农业县的建设,发展生态农业，实现农村面源污染的综合治理，改善农村地区的生态环境。要按照全市水资源、土地资源、能源的可供给量调整优化农业内部结构，形成高效益、低资源能源使用、低污染排放的生态农业发展模式，积极发展绿色食品、有机食品。抓好延庆县控制农业面源污染示范工程，密云县有机肥推广使用工程，平谷县国家级生态示范区验收等工程。

（三）改善城区环境质量。

北京作为首都是全国的政治中心和文化中心，但由于城区人口高度集中，经济活动强度大，绿地和水面面积较少等原因，造成大气污染，水源短缺，热岛效应突出，与首都地位不相适应。因此，要在防治工业、烟煤型、汽车尾气、施工工地等污染基础上，加大生态建设和保护力度，改善城市环境质量。

1.大力植树种草，增加城市绿量，多种树、种大树，乔灌木种植面积比例控制在绿地面积的70％左右。增加植物品种、类型的多样性和观赏性，消灭裸露地面。以规划建绿为主实施拆违还绿，拆墙透绿，见缝插绿，屋顶绿化，垂直绿化。规划建设城市生态廊道，增加城市主要道路、环路、河道两侧宽带绿化面积，集中建设万米以上大型绿地。

2.按照生态学原理，建设高标准城市绿化隔离地区，控制和减轻城市发展带来的不利影响。通过科学的筛选确定适合本地区的、节水型的、生态效益好的乔木、灌木和草种。根据动植物的迁移规律，建设生物廊道和栖息地，将生物多样性引进城市。尽量保留原有自然特征的河道、林木，严格控制经营性旅游设施和人工草坪，提高绿化隔离地区的生态环境效益。

3.加强城市节水、治污和污水利用工作，通过多种节水措施，实现工业、商业、服务业用水负增长，居民用水零增长。加快城市污水处理设施建设和污水资源化再利用工程，使80％的城市污水得到有效再利用，居住小区和集中建筑区要加强建设中水设施，缓解水资源短缺矛盾。

4.整治城市河道，增加清洁水量和污水处理后回灌河道水量，恢复城市河道观赏和工业供水功能，有条件的地方增加水面面积，减少城市热岛效应。

5.积极组织建设雨水入渗工程，通过收集屋顶雨水，采取雨水入渗措施，增加城区雨水入渗量。推广使用透水性地砖，减少土地硬化面积，逐步改造道路系统，使道路高于两侧绿地，便于回灌地下水。

6.严格控制城区建设规模和人口总量，发展城市边缘集团、住宅小区和工业小区，疏散城区工业企业和人口，减轻环境压力。

四、加强北京市生态环境保护工作的主要措施

生态环境保护是一项综合性强的系统工程，需要各级政府领导的重视和各有关部门的积极协作与密切配合，以及生态环境保护的立法宣传和科研、监测的支持。主要措施是：

（一）加强领导，建立生态保护与经济发展综合决策机制。

建立本市生态环境保护联席会议制度，由市政府主管领导同志担任联席会议召集人，负责全市生态环境保护的协调配合工作。联席会成员单位由市政府有关部门组成，各单位分工协作，相互配合。在市环保局设立北京市生态环境保护协调办公室，负责日常工作事务。

由市环保局会同计划、规划、农业、林业、水利、国土资源、园林绿化等有关部门组成生态功能保护区评审委员会，对拟建立的生态功能保护区、地下水严重超采地区和生态环境薄弱地区，划定禁采区、禁垦区、禁伐区等进行评审，并报市政府批准。

（二）加强法制建设，严格执法。

加大资源保护等法律、法规及规章的宣传力度，抓紧健全本市生态环境保护法规、规章体系以及相应标准与监测、评价指标体系。制定《北京市农业生态环境保护条例》、《北京市矿产资源开发项目环境保护管理办法》、《北京市自然保护区管理条例》，使本市的生态农业建设、农业环境保护、矿产资源开发利用和自然保护区的建设管理有法可依，有章可循。

加强对各级领导干部执行生态、环境、资源法规、规章情况的监察监督，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，表彰先进，揭露批评破坏生态的违法违规行为。

（三）编制《北京市生态环境保护规划》。

由市环保局牵头组织有关部门开展本市生态环境状况调查，利用卫星遥感技术和现状调查的方法摸清情况和问题。按照确保城市生态安全、促进社会可持续发展和经济发展符合生态环境承载力的原则，划定本市生态功能区划，编制《北京市生态环境保护规划》，制定本市生态保护制度及相应的生态保护标准与评价指标体系。

（四）建立严格的生态环境保护监管体系。

按照《全国生态环境保护纲要规定》，建立起行之有效的生态环境保护监管体制。计划部门要积极安排生态建设和保护工作计划与经费，并纳入国民经济发展计划中；农业部门要加大农村面源污染控制力度，逐步减少氮、磷化肥和化学农药的使用量，大力推进畜禽粪便资源化，确保养殖废水达标排放，减少裸地扬尘污染，落实试点小城镇污水处理厂和垃圾填埋厂的建设和运行；土地、林业、水利、矿产、园林绿化、旅游等部门要在城市发展总体规划的基础上，加强生态用水和生态用地的保护，并在资源开发和利用过程中明确开发者的生态环境保护责任，按照“谁批准谁负责，谁破坏谁恢复”的原则，防止生态破坏，促进生态恢复；环保部门要加强统一监管，加大执法力度和范围，严格执行环境影响评价制度，特别是对水、土地、林业、矿产、旅游等重点资源开发和重大产业政策调整进行生态影响评价制度；建设以高科技为手段的生态监测网络，随时掌握全市生态环境的变化趋势；并在条件具备时定期发布《北京市生态环境状况公报》，以全面、准确地描述全市生态状况。

（五）增加生态环境保护的资金投入。

将生态保护纳入全市国民经济和社会发展计划，各级政府要加大保护生态环境的资金投入，逐步建立与市场经济相适应的生态环境资金补偿机制，建立多元化投资渠道，制定优惠政策，鼓励民间组织机构在生态环境保护方面的投入。

（六）加强生态环境保护的科研监测，完善科技支持体系。

成立北京市生态环境监测与信息管理中心，建立以遥感、地理信息和全球定位系统（即3S技术）为支撑的全市生态环境监测网络，加强生态环境资料数据的收集和分析，及时跟踪环境变化趋势，提出对策措施，适时公布《北京市生态环境质量报告书》。

开展重点生态环境项目的科学研究工作。进行农村面源污染控制防治对策研究，畜禽粪便及氮肥对大气环境影响研究，畜禽粪便污染防治途径及治理技术研究，耕地免耕留茬可行性研究，农田土壤尘对大气环境的影响及其防治对策研究，化肥、有机肥的环境容量及在环境中的流失量研究，农村生活垃圾填埋处理技术，自然保护区建设管理技术规范，矿山生态地质环境调查及防治措施，矿山复垦及生态恢复技术规范,生态保护标准与评价指标体系等科研项目，为实现本市经济和社会可持续发展提供科学依据和技术支持。

二〇〇一年十月十九日

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